[财经]刘伟：减排政策要兼顾不同地区和人群
发布时间：2021-11-17现阶段至2035年是中国低碳转型的蓄力期，也是中国经济转型和发展的爬坡期。中国碳经济面临的第一大挑战是建立低碳体系的同时兼顾经济发展速度和质量。统筹好不同区域和不同代际间碳排放空间的分配，兼顾不同人群的减排责任和减排能力。
当前，碳达峰、碳中和已经成为全社会关注的热点话题。在“双碳”目标下，低碳经济也成为国内国际关注的热点问题。大量研究认为，未来几十年低碳经济将成为所有经济活动的重要内核，也将成为投资、生产、消费和流通等决策的核心逻辑。那么，中国低碳经济面临哪些约束和挑战？中国的低碳转型又该坚持哪些路径和原则？
在10月19日举办的北京城市副中心绿色发展论坛上，中国人民大学校长刘伟表示，中国至2035年是中国低碳转型的重要蓄力期，同时也是中国经济转型和发展的爬坡期。在此背景下，如何实现减排不减能源消费，减排不减经济体量，是中国发展面临的严峻挑战。
刘伟认为，制造业是中国经济增长的主力，“双碳”目标下，中国面临制造业稳定和减排目标实现的矛盾。中国人民大学的一份研究报告表明，在GDP发展水平达到预期目标下，减排技术进步、减排目标实现和制造业占比稳定是不可能同时完成的三元悖论，因此，在减排过程中要妥善规划二三产业的占比，不可操之过急。
刘伟还表示，中国存在碳排放不平等，在实现“双碳”目标过程中要兼顾社会公平，减少而不是扩大发展不平衡、不充分问题。在制定减排政策过程中，需要同时兼顾不同人群的减排责任和减排能力，确保权、责、利对等，避免穷人补贴富人，确保不同人群在减排问题上的公平性。
中国碳排放量居世界第一位
碳经济势不可挡。那么，中国碳经济的现状是什么？当前存在哪些基本事实？
刘伟表示，当前中国碳经济有四个典型事实。第一个典型事实就是，中国是世界上最大的能源消费国，碳排放总量巨大，居世界第一位，碳排放正处在总量高、增量高的历史阶段。但同时，中国又是贸易隐含碳排放量的最大净出口国，作为商品出口大国，其账户中的碳排放量将最终出口到其他国家或地区使用或者消费。“中国自身基于消费的碳排放量比基于生产的碳排放量低14%。”
第二个典型事实就是，煤炭长期处于中国能源供应的基础性地位，以煤炭为主的能源结构是中国碳排放总量高、强度大的重要原因。
10月27日，生态环境部在新闻发布会公布的最新数据显示，2020年，中国的煤炭消费量占能源消费总量的比重已经由2005年的72.4%下降到56.8%，但依旧是主要的消费能源。刘伟表示，这种结构是由中国的能源资源禀赋所决定的，短时间内不会发生较大变化，这也意味着中国要实现减排目标面临着巨大挑战。
刘伟认为，中国碳经济的第三个典型事实是，制造业是中国经济增长的主力，当前中国是制造业大国，并朝着制造强国的方向不断发展，但是制造业同时也是碳排放的大户，中国制造业的能源消费量最大，远远大于农业、建筑、生活等行业的能源消费量。
数据显示，2018年，中国制造业能源消费量达到了25.9亿吨标准煤，占全部行业能源消费量的54.8%。
刘伟认为，中国碳经济的第四个典型事实就是存在碳排放不平等现象，不同城市、不同收入人群碳排放差异巨大。从地区角度来看，中国超过70%的城市处于低排放、低发展阶段，而北京、上海等经济发达城市和省份，基本实现了碳排放与经济发展水平的脱钩，经济欠发达的东中西部城市碳排放不平等情况较收入不平等情况更加严重。从城市角度看，中国城市碳排放与经济发展水平呈现高度的正相关关系，即收入越高碳排放水平越高。从家庭角度看，低收入家庭的排放份额超过其经济份额，这可能与低收入家庭主要消耗煤炭、高收入家庭以电力作为主要能源有关系。
中国面临保持制造业基本稳定和减排任务之间的矛盾
中国碳经济存在的基本事实构成了中国实现“双碳”目标的重要约束条件与需要克服的问题。发展碳经济，中国当前面临的最大挑战有哪些？
现阶段至2035年是中国低碳转型的重要蓄力期，但同时也是中国经济转型和发展的爬坡期，中国2035年的目标是基本实现社会主义现代化。刘伟表示，中国碳经济当前面临的第一大挑战就是在建立低碳体系的同时，要兼顾经济发展速度和质量。
据中国人民大学研究团队测算，如果在2035年实现人均GDP水平超过2万美元，达到中等国家现期水平，中国GDP总量在现在基础上要翻一番，GDP年均增长率要达到4.8%。
刘伟认为，在此背景下，如何实现减排不减能源消费，减排不减经济体量，是中国当前发展面临的第一个严峻挑战。短期内，在技术水平和需求结构稳定的条件下，碳排放量的限制构成对经济增长的紧约束，碳减排的经济代价较大，社会将面临经济增长与碳减排的权衡取舍。
刘伟表示，中国碳经济的第二大挑战是，中国面临保持制造业稳定和减排目标实现的矛盾，也就是结构性矛盾。当前，虽然中国第三产业发展迅速，但是制造业仍是国民经济发展的根基，特别是在中国大力巩固提升产业链、供应链安全性的当下，制造业显得更为重要。
数据显示，当前中国制造业比重正处于下降状态，并且降幅跟其他国家相比明显过快，2016年中国制造业占经济比重峰值达到32.45%，随后出现波动中趋势性下降，2020年降至26.18%。
刘伟表示，制造业过早过快下滑不利于中国经济的向好向快增长，制造业需要稳定在一定的比例。但是制造业作为中国能源消费最大、碳排放最突出的终端部门，占GDP的比重对减排任务构成巨大挑战。中国人民大学的研究团队模拟分析了未来在达到GDP增长目标的情况下如何实现2030年碳达峰目标，结果表明，中国第三产业与第二产业相对比例，与碳排放总量增长率之间呈现出显著的负相关性，在GDP发展水平达到预期目标下，减排技术进步、减排目标实现和制造业占比稳定是不可能同时完成的三元悖论。“因此，在减排过程中要妥善规划二三产业的占比，不可操之过急。”
“如何在实现双碳目标过程中兼顾社会公平，减少而不是扩大发展不平衡、不充分问题，这是碳经济面临的第三大挑战。”刘伟表示，减排的过程中要注重横向公平，横向公平主要指不同经济体、不同地区以及不同收入人群等的碳排放权公平或减排目标设置公平。
刘伟分析，从长期来看，技术进步、经济与能源结构优化是碳减排的主要途径。但是，在技术、经济结构约束的情况下，若要在短期内实现碳减排，主要通过压缩碳排放部门的生产规模、放缓经济增长、付出巨大的经济代价来实现。无论是长期还是短期，碳减排都面临着高昂的成本。“但是处于不同发展阶段的不同地区、城市以及不同收入水平人群的减排成本也存在巨大差异，因而，减排次序的制定和减排责任的分摊也是减排政策制定和落实过程中面临的重要挑战。”
低碳转型要兼顾公平, 统筹不同地区人群的减排责任
刘伟表示，当前，城市承载着中国60%的常住人口，城市碳排放量占中国碳排放总量的70%以上，随着未来20年城市化进程继续深入，还会有2亿至3亿人口进入城市生活，因而城市无疑是中国实现碳中和目标的主战场。
刘伟认为，中国城市低碳绿色转型可以主要从三方面协同推进。
第一方面是以城市低碳发展为抓手，推动中国工业、制造业产业链升级。刘伟表示，未来，中国工业、制造业的产业发展方向是高质量发展，工业制造业在信息化、数字化、智能化过程中，应坚持绿色低碳转型的未来发展方向，以减少碳排放为目的引发的技术革新、就业增长、产业壮大等驱动下的转型升级，从设计、生产到回收，进行全产业绿色开发。
数据显示，建筑与交通行业是城市碳排放的主要领域。刘伟表示，推动城市低碳绿色转型的第二大方面就是，提高城市建筑与交通部门的能源综合利用效率。由于建筑与交通等基础设施使用年限较长，具有技术锁定效应，因此需要提升建筑和交通领域的节能标准，采纳最高能效的技术设备。必须完善市场竞争，强化政府主导，抓紧制定与碳中和目标相匹配的能源效率标准，大幅提高能源效率准入要求，全面推行低能耗、近零能耗的建筑和绿色交通系统。
城市低碳绿色转型的第三大方面就是，以低碳体系的建立为核心，推动城市能源供给向低碳转型。刘伟认为，工业、建筑、交通等碳排放大户行业依靠自身深度脱碳的难度较大，其他行业的电气化加上电力行业的低碳清洁化，是目前世界各国实现碳中和目标的主要举措。因此，由化石能源发电为中心的能源体系转向清洁能源发电为中心的能源体系，是建立低碳体系的重要环节。
刘伟认为，要实现低碳转型的路径还需要坚持四个原则。
第一，坚持发展优先原则。中国还是发展中国家，发展是解决中国一切问题的基础和关键。因此，在低碳转型中要加强政策协调，无论是能源转型还是经济结构转型，都需要保持连续性、稳定性、可持续性，尽可能降低对经济活动的负向冲击影响。
第二，坚持顶层设计原则。中国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是如何做好顶层设计，特别是建立一个更加清晰化、透明化、起统领作用的总量指标体系，以便后续分解出微观目标，指导各地区与各部门开展可度量、可核算、可考核的任务。需要科学制定时间表、路线图、施工图，需要立足当前的国情，结合具体社会经济基础、体制环境和政策工具箱，综合利用碳税、碳市场和金融政策等，引导能源转型与产业升级，要警惕单一企业、行业与地区在实现碳达峰与碳中和目标过程中可能带来的碳转移与碳泄漏，引发全社会减排成本的上升。
第三，坚持系统统筹原则。实现碳中和目标过程中，要注重区域代际和不同收入群体方面的三个统筹：一是统筹好不同区域之间碳排放空间的分配，在区域间实现共同但有区别的减排责任，因为各地区在经济体量、发展水平和资源禀赋等方面都存在巨大的差异，使得不同地区碳排放本身存在显著差异。二是统筹好不同代际之间的碳排放空间，实现碳减排成本代际均等化。随着经济不断发展，后代将比本代更富裕，而本代对于减排的投资实际上是减少本代的消费，将本代的财富转移到后代，这会加剧代际间的社会不公平性。因此，为了保障代际正义，需要注重碳减排成本代际均等化。三是要统筹不同收入人群的减排能力和减排责任，在制定减排政策过程中，需要同时兼顾不同人群的减排责任和减排能力，确保权、责、利对等，避免穷人补贴富人，确保不同人群在减排问题上的公平性。
第四，坚持国际协调原则。碳排放是全球公共品，具有严重的负外部性，碳减排是一个全球性问题，如果只有少数国家或局部地区采取减排行动，那么一个国家和地区碳排放量的减少仍然会导致另一个国家或地区碳排放量的增加，即产生碳泄漏问题，致使全球碳排放效率损失。高效率的碳体系运转需要加强国际协同，一方面积极争取发达国家在低碳技术等领域的支持和帮助，推动碳减排的国际合作，另一方面，对于发展中的竞争对手也要推动其同中国一起早日承担起全球碳减排的应有责任。
