内容摘要：社会主义市场经济条件下党中央对国有经济进行布局优化和结构调整，不仅是立足中国实践所作的一项重大理论创造，也是新征程实现高质量发展的重大实践探索。本文在马克思主义产业思想和公有制思想基础上，结合党中央对公有制实现形式的不断探索与完善，明晰了国有经济布局优化和结构调整是产业发展的自发动态优化和政府协调生产力布局的主动选择的有机结合。伴随着党中央对社会主义市场经济规律认识的不断深化，国有经济的实现形式也在不断丰富与完善，国有经济历经了“积累与扩张时期——布局和结构的战略性调整时期——布局优化和结构调整时期”三个阶段，实现了“以计划目标为主——以市场和产业政策为主——以市场为导向、以企业为主体”的目标导向的转变，这是理论与政策互为助力、相辅相成的生动写照。针对新征程上国有经济产业布局非均衡性明显、产业结构不协调等问题，应以社会主义市场经济理论为实践依据，以人民为中心为实践价值，以高质量发展为实践目标。

一、问题的提出

作为世界上国有企业保有量最多、国有资本分布最广、国有资产规模最大的国家，中国的国有经济是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出，必须“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”国有经济作为生产资料公有制的重要表现形式，其布局优化和结构调整直接关系高水平社会主义市场经济体制建设，对新征程全面建设社会主义现代化强国具有重要的理论价值和现实意义。

国有经济布局优化是指对国有经济的全面规划和安排进行优化，主要包括国有经济总量布局优化、产业布局优化、企业布局优化等；而国有经济结构调整则是指通过改变不合理的产业结构、所有制结构等来提高国有经济增长的动力和质量。两者相互关联、相辅相成，布局优化会带来结构的调整，而结构调整也会进一步促进布局的优化。从已有研究来看，学者们主要以马克思主义产业思想和所有制思想为理论基础探讨国有经济产业布局优化和结构调整，针对现阶段国有资本在国民经济中的布局规模和国有经济在关键行业中的分布结构存在的问题，提出国有经济布局优化和结构调整的方向、原则、思路与对策。这些研究丰富了我们对国有经济布局优化和结构调整的认识，但仍存在三点不足：第一，未能对国有经济布局优化和结构调整的理论基础进行深入挖掘。对马克思主义产业思想的分析主要集中在产业结构优化升级层面，未对产业资本的空间循环进行具体分析。马克思主义所有制思想虽适用于国有经济的布局和结构演化，但更侧重于公有制经济与非公有制经济地位与关系的探讨，缺少对国有经济存在性以及国有经济多种实现形式嬗变的具体分析。第二，对国有经济布局优化和结构调整过程所依据的理论基础缺乏详细的梳理，对其各阶段布局优化和结构调整的动因、取向与取得的成效认识不深。第三，在国有经济布局优化和结构调整的实践探索上，注重阐释国有经济产业结构调整，忽视了国有经济空间分布和产业结构间的内在联动关系，提出的解决方案有待系统化。

有鉴于此，本文基于马克思主义产业思想和公有制思想，结合党中央对公有制实现形式的不断探索，在产业发展的自发动态优化和政府协调生产力布局的主动选择有机结合的框架下，探讨国有经济布局优化和结构调整的理论渊源，以微观数据为基础总结和提炼国有经济布局和结构演化的阶段性特征，进而给出新征程上实现国有经济布局优化和结构调整的原则和方向。全文分以下几个方面阐述：（1）国有经济布局优化和结构调整的理论探索；（2）国有经济布局优化和结构调整的历史逻辑；（3）新征程国有经济布局优化和结构调整的原则和方向。最后是结论。

二、国有经济布局优化和结构调整的理论探索

产业是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是一国或地区经济发展的重要支撑力量。正确理解社会主义制度下国有经济布局优化和结构调整的理论逻辑，核心在于准确把握产业发展的内在规律，识别出其源于中国特色社会主义经济制度的特殊性质，并对其理论渊源建立清晰的认识。

（一）国有经济布局优化和结构调整体现为产业发展的自发动态优化过程

国有经济布局和结构演化主要通过产业发展能力的积累实现，具体表现为产业内部、产业间生产结构的变动以及产业在区域间的转移。因此，国有经济布局优化和结构调整应遵循产业的发展逻辑，体现为市场规律作用下产业发展的自发动态优化过程。

马克思将产业定义为“任何按资本主义方式经营的生产部门”，并指出：“资本价值在它的流通阶段所采取的两种形式，是货币资本的形式和商品资本的形式；它属于生产阶段的形式，是生产资本的形式。在总循环过程中采取而又抛弃这些形式并在每一个形式中执行相应职能的资本，就是产业资本。”在资本主导的发展逻辑下，产业发展的本质是资本在生产和再生产过程中，通过产业内竞争、产业间竞争，自发进行生产结构优化以及跨部门、跨区域流动与再配置，以期获得更多的剩余价值。伴随生产力的发展和分工形态的演化，机械大工业的兴起使劳动生产率和资本有机构成不断提高，部门内部生产同一商品所必需的社会必要劳动时间缩短，过剩资本不断增加以及利润率不断下降。“在劳动剥削程度不变甚至提高的情况下，剩余价值率会表现为一个不断下降的一般利润率。”为加速资本积累、追逐高额利润，资本逐利、积累、流动和扩张的天性开始驱动其在市场范围内寻求回报率尽可能高的投资场所。就同一部门内的资本来说，资本会通过新技术的引进和资本间的兼并重组，不断向效率更高和超额剩余价值更多的生产活动移动，一方面使产业内部生产结构得以快速发展，另一方面又促进了资本的积累和集中。伴随着资本在产业内部的积累和集中，不同产业间差异化资本有机构成开始形成。在等量资本获取等量利润的原则下，资本开始跨部门流动，由利润率低的产业流向利润率高的产业，推动产业结构调整。

资本的跨部门流动通常与资本在不同区域间的再配置同时进行。在逐利天性的驱使下，资本会突破空间限制寻找新的市场，向消耗更少、利润率更高的地区转移，以期获得正常乃至超额的剩余价值。“资本越发展，从而资本借以流通的市场，构成资本流通空间道路的市场越扩大，资本同时也就越是力求在空间上更加扩大市场，力求用时间去更多地消灭空间”。随着生产的高度发展和资本在运动中扩张，城市分工的不断深化和城市间联系的不断加强进一步为资本在部门间的流动提供了空间载体。正如马克思恩格斯所说：“城市彼此建立了联系，新的劳动工具从一个城市运往另一个城市，生产和交往之间的分工随即引起了各城市之间在生产上的新的分工，不久每一个城市都设立一个占优势的工业部门”，跨部门跨区域的产业转移由此形成。当生产接近空间均衡后，从区位中获取超额利润的机会便随之消失，“个别资本家相互竞争的动力——通过技术变革来扰乱这种均衡的基础——就越大”，进而推动产业发展。

（二）国有经济布局优化和结构调整离不开政府协调生产力布局的主动选择

在社会主义制度下，产业发展的自发动态优化过程不是无限制的，需要权衡国民经济体系整体效能的提升。国有经济担负着保证国民经济持续协调健康发展的重要职责，其布局和结构的演化并不是完全的市场规律作用下的自发行为，也与政府主动协调生产力布局息息相关。

在资本主义社会，私人资本是主导资本，其“资本至上”的价值取向与目标追求使资本在部门内和部门间的转移必将伴随着激烈的市场份额竞争，进而导致产业发展过程中产生如下矛盾：第一，大量劳动力的城市集聚激化了劳资对立。资本家会“竭力设法扩大分工和增加机器，并尽可能大规模地使用机器”，进而挤出生产中的工人，导致市场中相对过剩人口的产生，产业后备军的存在又加剧了劳动力市场竞争，强化了资本剥削。伴随着城市的发展，劳动力的自由流动进一步节省了时间，最终形成了低廉的劳动力再生产过程，劳资对立问题在城市中以更典型的形态加以呈现。第二，城市间的不合理分工加剧了城市间的发展矛盾。尽管资本竞争会导致区域和部门间的利润率趋于平均化，但扩大再生产必须以抽取高于平均利润率的超额利润为生存手段，“资本将会从低于平均利润率的那些领域流向高于平均利润率的那些领域中去。这就会导致经济资源进行有利于后面这些领域的再分配”。正如马克思恩格斯所说：“城市越大，定居到这里就越有利，因为这里有铁路、运河和公路；挑选熟练工人的机会越来越多；由于附近的建筑业主和机器制造厂主之间的竞争，在这种地方开办新企业就比偏远地区花费要少。”在分工体系下，资本在不断扩大自己的“领地”并试图在新的地域寻求利润的同时，也会抵制其他资本向自己的“领地”扩张，以各种方式阻挠主要竞争对手的发展，从而造成中心城市不断发展，相对落后的城市被排挤在发展体系之外的矛盾。第三，平均利润率下降规律的内在矛盾引发系统性风险。在平均利润率下降规律的作用下，资本家在追求价值增殖的过程中会追加投资，但当追加的投资达到一定限度后，又会进一步引起利润率的下降。这一内在矛盾一方面迫使单个资本家不得不转为依赖生息资本以满足对追加资本的需要，另一方面迫使达不到预付资本最低限额的大量分散的中小资本投入对固定资本需求更少、投资周期更短的虚拟经济领域，形成经济“脱实向虚”倾向。如果不加以限制，资本的无序扩张必将导致这些矛盾加倍疯狂地搬运到社会中来，给整个经济体系带来巨大的干扰和风险。

西方主流经济学也强调政府干预的重要作用，但主要论据是以萨缪尔森为代表的新古典学派提出的市场失灵、市场缺陷说，凯恩斯的有效需求不足观点以及新凯恩斯主义所主张的针对不完全市场的适当政府干预等。在资本主义社会，国家作为资产阶级的联合力量发挥作用。从马克思对“工厂法”的分析可知，国家的经济干预往往是为了维护资本家的利益，“因为经济竞争妨碍资产阶级作为一个阶级来自发地采纳缩短工时的制度”。实际上，经济危机根植于资本主义的结构性框架中，不论是加强政府干预，还是没有政府干预，经济危机都是不可避免的。不同于资本主义社会，社会主义社会的资本以公有资本为主体，要求国有资本和集体资本共同领导、影响私人资本运行。“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。要做到这一点，当然首先必须对所有权和资产阶级生产关系实行强制性的干涉”。马克思恩格斯认为，克服资本主义经济的无政府状态需实行计划经济，实现生产资料的“社会所有制”，“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”。“社会所有制”就是“自由人联合体”共同占有生产资料的公有制。在社会主义初级阶段下，国有经济作为公有制经济的主要表现形式之一，不仅成本较低，而且可以有效防止垄断，更加有利于国家进行宏观调控。我国在革命取得胜利后，将国有经济作为国民经济发展的重要支柱。政府通过优化国有经济布局、调整国有经济结构，修正产业发展的盲目性和逐利性，推动物质资料和生产劳动的地域间、部门间合理分配，重塑生产资料与劳动者的关系。在政府引导下，过剩资本在脱离初级循环（直接的生产和消费领域）后进入二级循环或三级循环。其中，进入二级循环的资本被分为用于生产的固定资本（工厂和设备、能源生产能力、铁路网络、能源等）和用于住房等的消费基金两部分，加速城市的兴起和工业化发展进程；进入三级循环的资本则被分别投入到能够直接回馈生产领域的科学研究和发展或技能培训领域、教育和卫生保健等社会公共事业领域，旨在全方位促进劳动生产率的提高和人民生活水平的改善。这将成为破解产业发展过程中产生的劳资对立矛盾、区域发展不协调以及经济“脱实向虚”倾向的重要工具。

（三）国有经济布局优化和结构调整是对社会主义市场经济规律认识不断深化的体现

我国在从计划经济向市场经济转型的过程中，成功开辟了一条符合自身国情的渐进式发展道路，不断探索出有利于发挥公有制优越性的多种实现形式。伴随着党中央对社会主义市场经济规律认识的不断深化，国有经济布局和结构演化也逐渐从计划经济下政府主导的指令性调整转变为国家战略指导与市场导向相结合的理性选择。

公有制的优越性并不是自动实现的，必须找到适当的实现形式，才能真正体现出其应有的公共性和公平性。在社会主义市场经济理论不断发展的过程中，政府与市场的关系不断进行调整与优化，市场化改革诱致了公有制实现形式的变革。在社会主义制度下，如何更好地实现有效市场与有为政府的有机统一，探索公有制的多种实现形式，构成了理解国有经济布局和结构演化的主线。

在计划经济时期，我国生产力水平较低、生产社会化水平不高、市场制度发展不健全，单靠市场的自我发展无法满足工业化和经济赶超的要求。实施单一的公有制，目的是为了形成计划经济的基础，把国有经济作为克服私有制与生产社会化的矛盾的工具，从而保证在社会主义社会有计划和按比例生产、交换与消费，因此其调整是纯粹的依附于政府指令的被动行为，缺乏自身独立的利益目标。在资源有限的前提下，政府通过对国有经济的控制和干预，集中资源发展重点产业，不仅规避了市场发展初期市场制度质量低下阻碍经济发展的问题，也奠定了国有经济的初始布局和结构。在社会主义初级阶段的生产力水平制约下，纯粹的计划经济难以满足生产力发展的内在需求。换言之，片面地把计划经济与社会主义等同起来，在所有制方面搞“一大二公”并不利于生产力发展。

党的十一届三中全会后，党中央加强了市场支持性制度建设，并将搞活企业、进一步增强公有制经济活力作为经济体制改革的中心环节。国有经济拥有了独立性的基础，并进一步探索面向市场的多种形式。这一时期经济体制的运行模式为“国家调节市场，市场引导企业”，即国家不再直接干预企业的生产经营，而是将经济发展战略和计划目标传递给市场，规范和调节市场机制，再逐步将市场机制引入国有经济布局和结构的战略性调整之中。伴随着社会主义市场经济体制的建立，市场机制在资源配置中的作用不断增强，公有制的实现形式也逐步多样化。“这种以同一基本关系为基础的形式，本身可以以十分不同的方式实现”。国有企业历经从扩大自主权到以股份制改组为核心的现代企业制度改革，实现与市场经济的有机结合。在这一过程中，“以前曾经是政府企业的那些企业，变成了社会的企业”，企业中单一的公有制形式减少，股份制成为公有制的主要实现形式。除极少数必须由国家独资经营的企业外，大部分国有企业以市场主体身份参与竞争，通过股份制积极吸收社会上的资本，推动国有资本通过资本市场在不同行业和企业间流动。这种国家控股的形式，具有明显的公有性，不仅增强了国有经济的引导力，而且有利于扩大公有资本的支配范围，进一步提高了公有制的经济效率和公有资产的保值增值能力。

新时代以来，社会生产力水平显著提升，社会分工日益细化。生产社会化程度越高，交换关系就越深越广，市场配置资源作用的优势就会越明显。在政府的正确引导下，市场配置资源的能力大幅提升。这不仅为进一步实现公有制与市场经济的结合，探索公有制实现形式的多样化提供了体制基础，也为国有经济布局优化和结构调整指明了方向。更多国有经济被允许发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现高质量发展必然要求“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济”。国有经济作为政府进行宏观调控和微观干预的主要抓手之一，与国家经济高质量发展体系的内外部关联因素积极联动，已经基本实现了与市场经济的高度融合，国有经济的布局和结构更加合理，国有企业分类改革与分层改革同步推进，国资监管体制更加成熟。但同时，面对国内外形势的不断变化，国有经济的使命要求其必须做出适应性甚至前瞻性变革。为防止对经济发展起直接作用的行业的市场力量失效，政府仍要保留对经济发展起直接作用的部分资源的控制，促使其尽快集聚在指定的产业发展方向上，以期实现国有经济布局优化和结构调整与国家战略布局调控相统一，与实现经济高质量发展的目标相一致，真正体现公有制的公共性、效率性和公平性。

三、国有经济布局和结构演化的历史逻辑

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，党中央认识到社会主义发展具有阶段性，需通过公有制经济与市场经济的有机融合来促进社会生产力的提高，对公有制实现形式的认识也随之不断深化。从计划经济阶段过渡到社会主义市场经济阶段，国有经济的实现形式经历了从单一的公有制形式向多种经营组合形式的转变。与此相应，国有经济实现了从以计划目标为主的积累与扩张，到以市场和产业政策为导向的战略性调整，再到以市场为导向、以企业为主体的布局优化和结构调整的转变。

（一）国有经济积累与扩张时期

我国国有经济最初由两部分企业构成。一部分是创立于新民主主义革命时期的具有社会主义性质的国营企业，另一部分是新民主主义时期收归共和国所有的具有独占性质，或规模过大为私人之力所不能承办的大银行、大工业、大商业，最早可追溯至晚清以及洋务运动时期创立的军用工业以及与军用工业相关的关系国计民生的民用企业。在我国的国营企业中，有0.83万户企业成立于新中国建立前，其中中部和东北地区占比高达70.68%。

中国共产党自成立伊始，面临的首要历史使命在于“建设一个中华民族的新社会和新国家”，使政治上受压迫、经济上受剥削、文化上落后愚昧的旧中国变为政治上自由、经济上繁荣、文化上文明先进的新中国。要实现这一深刻的社会变革，必须充分发挥无产阶级的力量。“共产党人的最近目的是和其他一切无产阶级政党的最近目的一样的：使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”。马克思恩格斯认为，相对落后国家的无产阶级夺取政权进入社会主义发展阶段的先决条件是得到已取得革命胜利的发达资本主义国家的无产阶级的支持。但随着资本主义逐步发展到帝国主义阶段，这种支持并未实现。事实上，“社会主义可能首先在少数甚至在单独一个资本主义国家内获得胜利”。十月社会主义革命的胜利“建成了一条从西方无产者经过俄国革命到东方被压迫民族的新的反对世界帝国主义的革命战线”，受此鼓舞，我国在马克思列宁主义指引下走出了一条符合中国国情的发展道路，具体分为两步：第一步，进行民主革命，使我国变成独立的民主主义社会；第二步，进行社会主义革命，建立一个社会主义的社会。相应地，提出了新民主主义的经济纲领：没收封建阶级的土地归农民所有，没收垄断资本归新民主主义国家所有，保护民族工商业。在这一基本纲领指导下，国营经济、合作社经济、个体经济、民族资本主义经济和国家资本主义5种经济成分同时存在，国营经济成为整个国民经济的领导力量。

新中国成立后，经过三年新民主主义建设，建立在没收官僚资本基础上的国营企业和新建国营企业的力量日益发展壮大，国民经济得到全面恢复和初步发展，为整个国家从新民主主义转向社会主义奠定了良好的基础。我国由此提出了向社会主义社会过渡的总路线，即“逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”。建设社会主义国家，“就是要把国内外一切积极因素调动起来，为社会主义事业服务”。“一化三改”完成之后，我国已经成为以公有制为基础的社会主义国家，与这种所有制基础相适应，在经济体制上实行集中的计划经济体制。一方面，我国的生产资料所有制变成了全民（国家）所有制和集体所有制这两种形式，国营企业扩张至1.62万户，较新中国成立初期增加近一倍，国有经济进入快速积累与扩张阶段；另一方面，我国工业化迅速发展，第二产业的国营企业数量从1949年的0.15万户增加到1978年的0.34万户，工业在国民收入中占比高达46.8%。国营企业由以中部和东北地区为主要分布地区转为向东部地区高度集中。东部地区凭借较高的城市建设水平、坚实的工业基础等，迅速跃升为国营企业的主要集聚地。1978年东部地区的国营企业保有量占全国国营企业保有量的35.92%，正式超过东北（29.22%）和中部地区（25.61%），且国有工业企业在东部地区的地理集中度最高，占比达到40.22%。至此，以工业企业为主体、以东部地区为主要区域的国有经济分布格局基本形成。

（二）国有经济布局和结构的战略性调整时期

在社会主义革命和建设时期，优先发展重工业的战略推进了我国的工业化进程，为我国经济发展奠定了物质基础。但是在这种高度集权的计划经济体制下，国营企业却没有独立性，其发展多为行政指令式的政府行为，这种行政的强制性和资产的无偿划拨使国营企业缺乏市场评价机制，积极性不高。再加之国营企业长期的积累扩张，内部缺乏活力和效率、资源配置不尽合理等问题逐渐显现。优先发展重工业的战略并未遵循经济发展的一般规律，忽视了发展阶段的差异性和国情特色。事实证明，单一的公有制制度和高度集中的计划经济体制不仅无法充分吸收我国丰富的劳动力资源，且“不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率”。从当时的实际情况来看，“我们钢铁工业的劳动生产率只有国外先进水平的几十分之一。新兴工业的差距就更大了”。

“生产以及随生产而来的产品交换是一切社会制度的基础……一切社会变迁和政治变革的终极原因……应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找”。改革开放以来，为改革与生产力发展水平不相适应的生产关系和上层建筑，我国逐步引入市场机制来协调产、供、销，以提高劳动生产率。由于经济制度和经济体制本身是一个有机整体，所有制及其结构、公有制的实现形式、经济运行体制等各方面都是互相联系在一起的。因此，改革一旦启动，就具有内在发展动力，通过改革而发生了变化的部分，就会对未改革的各个方面产生影响和要求。随着社会主义市场经济体制的不断推进，我国也逐步认识到多种所有制经济共同发展的重要性，初步形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，市场机制的作用也不断扩大和增强。在所有制结构不断调整的同时，公有制的实现形式不断变革，特别是在作为公有制实现基础的微观企业制度的改革上不断深入。社会主义市场经济需要自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体作为微观基础，顺应这一理论线索，党中央开始通过下放部分决策权来激发国营企业活力。在历经“放权让利”“两权分离”“建立现代企业制度”等一系列战略性改组举措后，“国营企业”开始被赋予部分独立性，推进股份制改造，并更名为“国有企业”。国有经济至此开始“以市场和产业政策为导向”进入全面战略性调整时期。这一时期在强调“要从战略上调整国有经济布局”的同时，更将国有经济布局“同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来”，实现了国有经济布局与结构并重。从产业政策导向上看，“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位”，即向涉及国家安全的支柱产业、自然垄断行业、高新技术产业和满足社会化大生产所必需的道路交通、水利电力等公共物品转移；从市场政策导向上看，要“抓好大的，放活小的”，并“坚持有进有退，有所为有所不为”。对于大中型国有企业尤其是优势企业开展股份制改组，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。对于小型国有企业要积极开放搞活，健全国有企业淘汰机制和国有资本退出机制，激发市场活力。在此过程中，国有企业的所有权和经营权逐渐分离，拥有了根据市场需求决定自身布局和结构的能力，大量国有企业顺应市场经济规律向东部地区集聚。与此同时，允许国有企业按照市场需求调整生产和投入，这在一定程度上放弃了将主要资源均投入重工业的发展模式，服务业由此得到了相应发展，国有经济开始从以第二产业为主向以第三产业为主转变。截至2003年底，我国东部、中部、西部和东北地区的国有企业保有量占比分别为41.55%、28.95%、15.23%和14.27%，国有资产占比分别为59.06%、15.30%、18.62%和7.02%。从国有经济产业布局上看，第一产业在中部地区的地理集中度最高，达到36.62%；第二、三产业在东部地区的地理集中度最高，分别为37.78%和42.23%；从国有经济产业结构上看，国有企业在第一、二、三产业的比重分别为2.31%、9.84%和87.85%，国有资产在第一、二、三产业的比重分别为2.34%、45.15%和52.51%。

为实现经济持续高速增长，我国这一阶段采取的是非均衡发展战略。这一战略的实施使大量资本集聚在东南沿海地区，导致经济发展绩效在空间上的非均衡布局。因此，既要对国有经济进行布局和结构的调整，又要对市场在其中的作用范围作出进一步指引，即“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”。2008年以来，面对国际贸易环境的变化，为解决国有经济整体行业分布面过宽的问题，我国进一步明确了以中央企业为代表的国有经济产业集中方向，指出要以汽车钢铁水泥等六大行业为重点，推动优势企业强强联合和兼并重组。在一系列减量化政策的推动下，国有企业的数量开始持续缩减，由2003年的79.09万户下降至2012年的54.34万户。国有资本逐步从一般生产加工行业等领域退出，但其总量持续增加，由2003年的3.05万亿上升至2012年的24.01万亿，“兼并重组”“整合壮大”成为这一时期调整国有经济布局和结构的重要突破口。

（三）国有经济布局优化和结构调整时期

国有经济布局和结构经过战略性调整，虽取得了一定的成绩，但是距离新征程建设社会主义现代化强国的要求还有较大差距。首先，国有经济在空间分布上仍不均衡。截至2012底，我国东部、中部、西部和东北地区国有企业数量占比分别为36.59%、29.69%、18.18%和15.54%，国有资产占比分别为55.16%、15.82%、24.97%和4.05%，东部、中部和东北地区的国有企业数量虽都开始下降并呈现出向西部地区转移的趋势，但国有资产仍主要集中在东部地区。其次，国有经济产业布局存在明显区域差异。第一产业国有企业主要分布在中部地区，占比为39.95%；第二产业国有企业主要分布在东部和中部地区，占比分别为34.2%和32.3%，明显高于西部（11.76%）和东北地区（21.74%）。第三产业国有企业在中部、西部和东北地区的比重分别为29.21%、18.73%、15.04%，距离东部地区（37.02%）还有一定的差距。最后，国有经济产业结构仍存在改善空间。截至2012年底，我国三次产业国有企业数量占比分别为2.56%、6.86%和90.58%，国有资产占比分别为0.9%、31.3%和67.8%。第三产业国有企业数量占比呈现上升趋势，且国有资产占比远超第二产业，产业结构从“第二产业占比过大”的不协调状态转向“第三产业过快增长”的不协调状态，实体经济发展“未强先降”态势初显。

进入新时代，我国外部环境和国内社会主要矛盾等发生了深刻变化。面对新时代出现的新机遇、新变化、新挑战，党中央提出了继续深化经济体制改革的新思路。关于社会主义市场经济体制问题，重点是资源配置机制。考虑到市场是配置资源最有效的方式，党中央开始强调市场在资源配置中的决定性作用。与经济体制改革相适应，在坚持“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的所有制结构的同时，我国进一步对公有制的实现形式进行了新的探索，继续聚焦微观主体制度改革，国有经济开始面向市场寻找能够极大促进生产力发展的实现形式，而“以市场为导向、以企业为主体”的发展目标也有利于增强国有经济整体功能和效率。具体来看，以市场为导向要求积极推进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的双向混合所有制经济，通过充分发挥国有资本的能动性，提高国有资本价值创造和参与剩余价值分配的能力。这也意味着国有经济布局优化和结构调整不能实行简单的“一刀切”，必须以企业为主体，坚持分类分层指导的原则，根据不同类型和层级国有企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，并积极推动从“以产业政策为主导”向“以竞争政策为基础”转型。对于提供重要公共产品和服务的公益性国有企业，一般采取国有独资或绝对控股的形式。在保障国有资本主导地位的同时，积极引入市场机制，依靠国有资本的社会性作用遏制资本的唯利性和内在否定性。对于商业类国有企业，应实行股份制改革。主业处于充分竞争行业和领域的，按照市场化要求，引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。主业处于重要行业和关键领域的，保障国有资本控股地位，支持非国有资本参股，以此促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。与此同时，子公司层面和集团公司层面的混合所有制改革有序推进，国有企业独立市场主体地位取得重大突破。

2017年10月，党的十九大报告首次提出高质量发展的新表述，高质量发展是贯穿“宏观经济高质量发展”“中观产业高质量发展”和“微观企业高质量发展”3个层面的完整体系，归根结底需要通过企业高质量发展予以实现。因此，实现发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的战略目标，必须探寻可以更好地服务于经济质量提升的公有制实现形式，“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组……深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。在明确目标导向后，国有经济布局优化和结构调整的原则也进一步明确：第一，坚持有利于提高国有经济竞争力、放大国有资本功能的基本原则。“以提高核心竞争力和增强核心功能为重点”，一方面，通过积极发展混合所有制经济，加快推进公司股份制改造，加速以管资本为主的国资监管体制转型，推动国有经济布局优化和结构调整。坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，提高国有企业活力和效率，实现企业优胜劣汰。另一方面，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，“在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”，调整存量结构，优化增量投向。第二，顺应生态文明建设的需要。“撇开社会生产的形态的发展程度不说，劳动生产率是同自然条件相联系的”，但“这些自然条件的丰饶度往往随着社会条件所决定的生产率的提高而相应地减低”。科学技术的不断进步以及资本间的协同竞争在带来劳动生产率提高的同时，也为我国经济发展带来了资本追求增殖与自然资源有限性之间的矛盾。考虑到生态环境方面市场调节作用的无效性，我国开始注重经济增长与生态环境的协调性，调整优化不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构。第三，与国家区域发展战略同频共振。在国家纵深推动区域协调合作、全面推行减量化发展模式的背景下，国有经济发挥先导效应，积极响应“推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。”“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设”要求，在产业上继续调整和优化。结合各区域发展定位和产业优势，推进布局在发达地区的资本、技术、劳动密集型国有企业向欠发达地区有序迁移。

伴随国有经济战略性重组和专业化整合持续深化，2020年我国国有企业精简至46.99万户，国有资产增长至77.22万亿，东部、中部、西部和东北地区国有企业数量占比分别为36.4%、30.91%、20.6%和12.09%，国有资产占比分别为54.49%、16.25%、25.47%和3.79%。国有企业从高度集中的东部地区向中西部地区转移，西部地区国有经济力量迅速崛起。但是，国有经济产业布局非均衡性仍然明显，超半数的国有资本仍然位于东部地区，东北地区与其他地区的差距逐渐拉大。截至2020年底，东北地区三次产业国有企业数量占全国总量的比重分别下降至14.68%、15.71%和11.82%。同时，国有经济产业结构不协调态势愈发明显，2020年我国三次产业国有企业数量占比分别为2.46%、5.10%和92.45%，国有资产占比分别为1.66%、34.73%和63.61%，第三产业国有企业数量和国有资产总量的占比不断提高并具有绝对优势，而第一、二产业国有企业数量占比仍呈下降趋势。从行业层面来看，国有企业仍然遍及国民经济的各个行业，产业集中度不高，国有企业在知识密集型行业和实体经济领域的比重仍然较低。截至2020年底，我国90个国民经济行业大类中均有国有企业分布，但83.33%的行业中国有企业数量占比低于1%。其中，批发业、零售业和货币金融服务业国有企业数量占比最高，分别为14.93%、13.52%、14.39%，而科学研究和技术服务业以及实体经济的国有企业数量仅占3.31%和7.56%。

四、新征程国有经济布局优化和结构调整的原则与方向

综观我国国有经济布局优化和结构调整的理论缘起和历史演进，国有经济改革一直与党中央对社会主义市场经济规律认识的不断深化相协调，既受发展阶段的特殊性约束，又服务于社会主义初级阶段满足国家和人民需要的特殊目标。新征程上，国有经济改革取得了一定的进展，但仍存在产业布局非均衡性明显、产业结构不协调等问题，这就要求国有经济布局优化和结构调整要遵循以社会主义市场经济理论为实践依据、以人民为中心为实践价值、以经济高质量发展为实践目标的实践逻辑。

（一）实践依据：社会主义市场经济理论

国有经济作为社会主义社会的“底色”，其布局优化和结构调整不能完全由市场经济来实现，必须充分认识政府主动协调生产力布局的重要作用。国有经济的改革实践表明，只有以社会主义市场经济理论为实践依据，才能更好地推进国有经济布局优化和结构调整。

我国的经济体制改革过程是一个由高度集中的计划经济向社会主义市场经济嬗变的过程，与之相伴的是市场从无到有、从发挥基础性作用转变为发挥决定性作用，政府从指令性计划转变为指导性计划。伴随着经济体制改革的不断推进，国有经济的实现形式经历了从单一公有制到多种经营组合形式的转变。但是，市场机制在发挥作用的同时也存在一定的弊端，政府在改革早期的过度保护以及改革后期引入市场机制后的监管缺失亦为改革的推进增加了阻力。时至今日，国有经济如何融入社会主义市场经济与如何实现自身功能定位之间的矛盾仍未彻底解决，其兼并重组仍未彻底推进。

“深化国有企业改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率，提高竞争力和抗风险能力，完善企业治理结构，在激烈的市场竞争中游刃有余”。为此，新征程上国有经济布局优化和结构调整应以社会主义市场经济理论为实践依据，在政府集中控制和配置资源的基础上引入市场机制，通过逐步强化市场机制的作用，构建与高水平社会主义市场经济体制相适应的国有经济管理体制。一方面，国有经济在布局优化和结构调整过程中应重视政府作用。政府应做好统筹规划，推动不同区域的国有企业根据资源禀赋、产业链上下游特点加强合作，实现四大区域国有企业的高效对接和合理布局，降低区域间同质化竞争，推动区域协调发展；另一方面，政府在国有经济布局优化和结构调整中应采取合乎市场经济规则的行动，同市场机制进行有效衔接。助推公益类国有资本逐渐退出一般竞争性领域，处于竞争性领域特别是知识密集型行业的国有企业则按照市场化要求运行，保障各类社会资本公平参与国有企业混合所有制改革的权利，实现引进社会资本和转换经营机制的有机结合。切实推进国有经济布局优化和结构调整与产业布局的优化、产业结构的调整和所有制结构的完善相结合。

（二）实践价值：以人民为中心

社会主义社会与资本主义社会均有国有经济成分，但二者在制度逻辑和功能上有所差异。在资本主义社会中，国有经济是为实现某些社会政策目标而建立的一种特殊的资本组织形式，其目标是通过国家直接干预弥补市场缺陷、缓和经济发展中的社会矛盾，进而为资本家不断获取利润服务。而在社会主义社会中，国有经济的目标是消除资本与劳动的对立，建立广大劳动者互助互利的合作关系，充分发展社会主义生产力。在国有经济分配上，经济剩余属于社会所有的公共积累，一部分以利税的形式上缴社会，一部分留给企业扩大再生产。这不仅会在很大程度上影响有效需求，还可通过再分配调节收入分配，为劳动者提供教育、医疗和住房等保障。

从国有经济布局和结构演化的历史逻辑来看，国有经济发展与实现以人民为中心的价值取向密切相关。在社会主义市场经济体制改革过程中，国有经济不仅在政府的宏观调控中发挥着重要作用，也协调、兼顾国家（社会）、集体（企业）、职工（个人）三者的利益和关系。国有经济布局和结构与时俱进的调整与优化，是提高自身核心竞争力和核心功能、顺应生态文明建设需要、支持国家区域发展战略的重要体现，不仅为国民经济发展奠定了坚实的物质基础，也为非公有制经济释放出巨大的发展空间。但不可否认的是，在社会经济发展过程中，劳资双方对立、区域发展不协调以及经济“脱实向虚”倾向在国有经济布局和结构演化过程中日益凸显。具体来看：在政府主导的改革下，国有经济“内部人控制”的背景使国有资产被少数人或政治集团所侵占，国有经济的兼并重组整合壮大又会进一步造成就业收缩；各个利益主体对有限空间资源的争夺极易造成空间上的不平衡生产；而对短期利益的追逐，造成了资金较多地流向短期收益较高的金融产业，挤占了企业的长期发展空间。

“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”。只有确立明确的治理目标和价值指向，才能保证国有经济布局和结构演化的方向不会偏离正确的轨道。基于此，国有经济布局优化和结构调整必须坚持以人民为中心的发展思想，从分配制度、就业、社会保障以及健康中国建设等方面作出全面战略部署。第一，在分配制度上，政府应健全经营者股权分配机制与监督管理机制，实现经营者控制权与监管机构监督管理权之间的平衡。在规制经营者腐败以减少国有资产侵吞情况的同时，也应积极制订中长期激励机制，鼓励经营者管理创新，实现国有资产的保值增值。在此基础上，健全按贡献参与分配的机制，提升劳动报酬在收入中的占比，缩小初次分配中的差距，降低职工自愿投资入股的门槛，保证不同阶层的劳动者实现共享的收入权，形成劳动者的利益共同体。第二，在就业上，应朝着提升国有企业整体效益，进而为劳动者提供更稳定的就业环境和更完善的员工福利保障体系的方向前进。在继续深化国有企业混合所有制改革过程中，国有资本可以通过参股民营企业、退出自身发展低效率行业等方式实现资产盘活，但也应特别重视和正确处理改制企业的员工安置和清偿问题。同时，国有企业可利用自身在产业链中的优势为下游企业提供成本更低、质量更高的生产资料，提高民营企业的经营效率、利润空间和就业吸纳能力。第三，在社会保障和健康中国构建上，应抓好存量重组和增量布局。鼓励国有资本在养老、教育、文化、医疗等领域不断提高参与度，增加划转社保基金的比例，促进社会保障体系的发展，构建更高水平的医疗卫生服务体系，推动公共服务均等化，对改善私营企业劳动者的生活起到补充作用。

（三）实践目标：服务经济高质量发展

准确把握所处的历史方位，科学研判国内外经济形势变化，明晰阶段性矛盾和主要任务，以此制定行之有效的战略举措，是认识和解决我国经济发展问题的前提。“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。在社会主义现代化建设过程中，国有企业在面对诸如经济衰退、外部经济环境变化等危机时，通常起到熨平经济波动、稳定经济增长的压舱石作用。当经济进入衰退期时，国有资本投资会表现出逆势上升的逆周期性，以应对非国有资本投资的大幅波动，并发挥自身的垄断力量对所处产业进行适当控制，实现国有经济和民营经济的“正外部性”循环，引导社会主义市场经济平稳发展。

国有企业在助推高质量发展过程中，对国民经济的控制力以及稳定经济增长的基本盘发挥着重要作用，但对国家长期经济增长潜力以及民营企业的带动能力却有待提升。从现实情况来看，国有经济在上游行业的过度垄断，以及相较于民营经济的低效率会对经济增长产生“直接抑制”和“间接拖累”两种影响。一方面，国有经济逆周期职能以及稳定经济增长的压舱石作用的发挥主要得益于从竞争性领域退出而主要居于垄断性行业，而非依托于自身效率的提升。国有经济自身效率较低，且又占用了大量的生产要素，降低了资源配置效率，进而阻碍了整体生产效率的提升，对长期经济增长产生“直接抑制效应”；另一方面，国有经济的上游垄断力量虽然会对下游产业产生正外部性，从而维持经济稳定增长。但国有经济的上游垄断强度一旦超过既定范围，也会对高效率非国有经济产生挤出效应，恶化资源配置效率和整体的技术进步，最终对社会主义市场经济的稳定发展产生“间接拖累效应”。

新征程上，推动国有经济布局优化和结构调整，既要兼顾短期发展面临的突出问题精准施策，也要对经济社会发展需要进行长远考量。第一，优化国有经济在上游行业的分布。将资源更多地投入到初级产品供应业、新基建等关键领域和先进制造业、战略性新兴产业、未来产业等具有明显生产资料属性和先进行业之中，加快形成新质生产力，不断向产业链中高端跃进，为消费资料部类的增长提供必要保证。第二，提高竞争类国有企业自身效率。秉持竞争中性的原则，界定功能定位的优先次序，剥离国有企业被地方政府强制捆绑的政策性负担，积极承担经济效益优先的专业化功能。加大国有企业混合所有制改革的力度和速度，改善内部治理结构，实现产权的多元化。更加注重以引入战略投资者为主要模式的强强联合，提高国有企业的生产效率和竞争力。第三，积极发挥国有企业创新主体地位。加大国有资本向产业链关键核心技术的投入力度，培育和鼓励以中央企业为首的国有企业勇担现代产业链链长，在全局性、紧迫性战略新兴产业领域占领制高点，将国有资本合理配置到科技创新成果转化的前沿，担负起对民营经济的知识溢出和技术转让的社会责任。采用以对外投资、兼并为主的混合所有制改革方式，推动国有企业与其他所有制企业的融通发展，实现资源互补、互利共赢。

结语

实践表明，国有经济改革已经取得了从立柱架梁到稳步推进的实质性进展，并将为新征程上中国经济转型升级贡献力量。国有经济布局优化和结构调整从宏观层面来看是国民经济更高质量发展的重要内容，从中观层面来看是构造产业结构协调和产业布局优化的核心任务，从微观层面来看是提高国有经济运行效率的关键举措。在社会主义市场经济体制改革进程中，所有制结构不断调整优化，公有制的实现形式渐趋多样化。经过多年探寻，国有经济的实现形式经历了从单一公有制向多种经营组合形式的转变。与此相应，国有经济历经“以计划目标为主的积累与扩张时期——以市场和产业政策为主的布局和结构的战略性调整时期——以市场为导向、以企业为主体的布局优化和结构调整时期”。在总量上，呈现出国有企业数量先积累扩张再精简优化，国有资产持续增长的发展趋势。在空间分布上，呈现出从中部以及东北地区萌发，到向东部地区高度集中，再向国有经济布局不足的中西部地区转移的优化趋势。在产业布局上，呈现出第二、三产业先高度集中于东部地区，再到中西部地区第二、三产业逐渐发展的优化趋势。在产业结构上，呈现出从军事工业起步，到以优先发展工业为主线，再到第三产业国有经济力量迅速崛起的调整趋势。新征程上，国有经济产业布局非均衡性仍然明显、产业结构仍待协调，应遵循以社会主义市场经济理论为实践依据、以人民为中心为实践价值、以高质量发展为实践目标的实践逻辑，加快国有经济布局优化和结构调整，以期更好地发挥国有经济在社会主义现代化建设中的重要支撑作用。

作者：范欣，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任，经济学院副院长，教授；邱赛男，中国人民大学经济学院博士研究生

本文转载自教学与研究（2025年第2期）。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处人大政治经济学论坛及作者