内容摘要：习近平总书记指出：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背，关系党的生死存亡。”中国共产党领导下推动的土地制度百年演变，就是一部以土地赢得农民、以土地稳固江山的历史：中国革命时期的土地制度变革赢得了农民并取得了政权；建设时期的土地制度变革联合农民并支持了国家工业化；改革时期的土地制度变革激励和稳定了农民并支持了国家快速工业化城市化；新时代土地制度的变革保障农民土地权益并支持了国家发展模式转型。改革开放以来，工业化、城市化的加速和人口大量非农化也带来资源功能性矛盾加大，并成为我国在现代化新征程中面临的突出问题。中国共产党通过土地改革造福人民、富强国家的初心使命任重道远，深化土地制度的改革还在路上，未有穷期。

土地是百姓赖以生存和发展的最重要资源，土地制度是国家最基础的制度，是构成生产力和生产关系的基础。一套好的土地制度具有稳定与发展的双重功能，通过维护土地占有与分配的公平，进而实现政治稳定与社会和谐。习近平总书记指出：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背，关系党的生死存亡。”中国共产党推动百年土地制度变革，不仅赢得了人民，而且赢得了江山，促进了中国式现代化国家建设。

一、中国革命时期的土地制度变革赢得了农民并取得了政权

中国共产党自成立起就把解决农民土地问题作为中国革命的中心问题。1922年7月，中共二大便提出，“中国三万万的农民，乃是革命运动中的最大要素”。中共三大开始把发动农民作为党的中心工作之一。国民革命时期，一批比较熟悉农村情况的共产党员和农民领袖领导农民运动，先后在浙江、广东、湖南等省开展限租、减租、铲除高利贷和苛捐杂税的斗争。土地革命时期，中国共产党在各根据地开展以消灭封建地主土地所有制为主要内容的土地革命运动，提出“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制”的主张，“以乡为单位按人平均分配，以原耕为基础，抽多补少，抽肥补瘦”进行土地的再分配。抗日战争时期，中共中央发出《关于土地政策的指示》，没收地主的土地、粮食、房屋、财产，没收一切汉奸卖国贼的土地财产，对于小土地出租者、献身于抗日事业者与富农的土地及其多余的生产工具均不予没收。在抗日战争相持阶段，提出“地主减租减息、农民交租交息”，扶助农民（包含雇农），联合地主阶级与富农。解放战争时期，发布“五四指示”满足农民的土地要求，采取“一条批准，九条照顾”，允许群众无偿没收地主土地，严格保护中农，照顾工商业者、富农、小土地出租者、民主人士，给地主留下土地，给生活出路，不准扫地出门等。解放战争时期，中共中央于1947年发布《中国土地法大纲》，没收地主土地，废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田的土地政策。土地改革以后政府发给农民土地所有证，承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利，不受侵犯。

中国共产党在土地问题上的成功，成为取得政权的法宝。土地革命的做法激励农民踊跃参军参战，使革命根据地不断扩大和发展。抗日战争时期的减租减息不仅通过土地占有关系发生有利于农民的变化，使他们认识到自身的阶级利益与民族利益的一致性，激发了抗日热忱，为根本改造原有政权创造了条件，而且吸引了一切赞成抗日民主的开明士绅和其他人民的代表参加政权工作，从根本上巩固了抗日民主政权。解放战争时期制定的新土地政策给农民的革命行动以有力的支持和领导，为取得政权提供了制度基础。

土地问题的解决赢得民心，获得了农民对共产党的坚定支持。国民党执政时期，土地集中在地主手中，依靠收取不同佃农的租金进行分散经营。土地兼并之风极盛，租佃关系恶化，农民贫困破产者众多，农业生产严重萎缩。革命时期的各项改革逐渐废除了封建地主土地所有制，农民成了土地的主人，彻底摆脱了地主阶级的苛重地租剥削和高利贷剥削，改善了生活，提高了发展生产的积极性。土地革命时期各根据地通过“耕者有其田”使广大农民掌握了土地权利。抗日战争时期的减租减息，减少了地主的地租和利息收入，农民用增加的收入购置土地垦荒地、购置农具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕细作，提高农业产量，有利于根据地经济的恢复和发展。解放战争时期党的政策转向更为坚决的群众路线，实现了农民的土地要求。截至1948年6～8月，老解放区的大多数地区土地改革业已完成。为保障个人土地所有权颁发土地所有证，由土地所有者存执，其所有权任何人不得侵犯，极大提高了作为土地所有者的农民的生产积极性。

二、建设时期的土地制度变革联合农民并支持了国家工业化

1949年10月中华人民共和国成立后，中国共产党始终把土地问题放在稳定与发展的重要位置，土地制度成为社会主义改造和社会主义建设的核心安排。国民经济恢复时期，中国共产党通过《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《土地改革法》等法规解决居于首要位置的土地所有权问题，对旧中国的国有土地予以继受，对官僚、买办资产阶级拥有的土地予以没收，废除了地主土地私有制，建立了农民土地所有制。社会主义过渡时期，经由互助组——初级社——高级社的农业合作化运动，基本完成了农村的社会主义改造，实现了农村土地私有制向公有制的转变。其中，互助组在自愿互利基础上建立起劳动互助组织，初级社在生产资料自由基础上将社员土地作价入股、统一使用生产资料和参加生产经营活动，高级社则实现了土地等主要生产资料的公有和社员个人消费品的按劳分配。建设和探索中国社会主义道路的时期，通过“大跃进”、人民公社化等集体化运动建立起政社合一的人民公社体制。人民公社制度通过并社以及上收土地所有权，通过政社合一体制弱化土地产权功能，通过公社统一经营，实现了“一大二公”的集体土地所有权、使用权与经营权的高度统一。冒进的集体化运动失败后，社员自留地制度得以恢复，农民对自留地的长期使用权得以确认，农村集体土地所有制度退回到“三级所有、队为基础”并由“人民公社六十条”予以确立。与此同时，中国展开了大规模经济建设，国家工业化推进，国家建设征用土地问题突显。政务院颁布的国家建设征用土地办法，明确了国家征用农民土地的目的和补偿安置原则。“国家为了公共利益的需要，可以依法对城乡土地实行征购、征用或收归国有”第一次写入宪法。

以土地制度为核心的一系列制度安排奠定了社会主义制度基础，支持了国家工业化。土地改革从国家政权确认的层面兑现了中国共产党对支持革命的农民的庄严承诺，为国民经济恢复奠定了政权和社会稳定的基础。互助合作和初级社等合作化为核心的土地制度变革推动农业的社会化大生产，通过协作在一定程度上解决了农业生产资料不足的问题，通过提高农业生产社会化水平和组织化程度提升了国家的农业生产能力。以高级合作社和集体化为核心的土地制度变革，连同城乡二元的户籍制度、农产品的统购统销制度共同形成工农业剪刀差，有效地为工业化提供了内部积累，建立起了完整的工业体系，保障了重工业优先发展和国家工业化战略的实施。

土地制度变革联合了农民，将亿万松散的农民组织到社会主义建设中。土地改革将地主土地所有制变为农民土地所有制，使3亿多无地、少地农民获得了7亿多亩土地和其他生产资料，极大地调动了农民的生产积极性，农村生产水平与农民生活水平明显提高。合作化运动将农民土地私有制变为社会主义公有制，农村土地归劳动人民集体所有，从土地所有制层面保障了农民占有、使用和利用土地的公平公正，农民不至于因为土地兼并而破产和流离失所，体现了土地集体所有制的人民性。集体化运动中农村集体土地所有制度从“一大二公”退回“三级所有、队为基础”以及社员自留地制度的恢复，增进了生产队和农民对集体土地的使用权、处置权和剩余索取权等，体现了中国共产党在国家工业化目标下对农民基本生活保障的兼顾。

三、改革时期的土地制度变革激励和稳定了农民并支持了国家快速工业化城市化

改革开放以来，国家强控下的土地制度安排开始松动。农地制度从“三级所有、队为基础”演变为“集体所有、家庭承包”，即坚持土地集体所有制。集体所有权被明确为成员集体所有权，通过“留足国家的、交够集体的、剩余是自己的”形成国家、集体与农户之间的承包合约，农户家庭取代生产队成为农业经营主要形式，不断完善农户对所承包土地的使用权、收益权和转让权等财产权利。宅基地制度自20世纪80年代初形成集体所有、无偿取得、房地分离、农民长期使用的制度架构，改革以后朝着完善取得和实施管制的方向演进，尤其强调宅基地的成员身份性和非成员限制进入以及强化宅基地管制。农地转用制度出现二元土地制度安排的分野，农地转为集体建设用地的通道在改革初期一直敞开着，国家允许农民在集体土地上办企业、允许农民利用自己的土地建城镇，也就是允许农民的集体土地直接进入市场。1998年出台修订后的《土地管理法》从法律上对农地进入非农集体建设使用的口子缩紧，农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道基本关闭。此后，国家征地转用更是成为唯一的合法土地转用方式；市地制度改革前实行的是土地供应无偿、无限期、无流动的制度，改革后从无偿划拨转变为有偿使用，1987年《土地管理法》规定了行政划拨和有偿出让的两种土地使用模式。1988年4月修改的《宪法》删除土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权出让可以采用协议、招标和拍卖三种方式。2004年国务院发布28号文规定工业用地必须实行招拍挂。二元所有、土地用途转换由政府独家垄断、非农建设用地由政府独家供应、土地增值收益由地方政府独享的独特土地制度安排结构及其变革，使土地成为地方政府“以地谋发展”的主要工具，由此产生的制度租金成为推动结构变革的重要力量。

改革之后的土地制度安排保障了国家的粮食安全，“以地谋发展”模式推动了国家经济发展和以工业化、城市化为核心的快速结构转变。集体所有、农户承包体制通过集体地权的权利分割，在坚持集体所有制和保证国家和集体利益的前提下，实现了集体成员土地权利和家庭经营的回归，带来农民从事农业积极性的高涨和农产品产出和供给的增长。中国利用土地控制权、差异化用地指标配置和土地宽供应保增长，创造了中国经济长期高速增长的奇迹。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为后发优势，中国利用独特的土地制度安排，即地方政府征用农民土地、独家出让土地给用地者，通过创办园区、提供优良政策环境、低价供应土地，避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨，使中国成为世界制造工厂。进入新世纪以后，中国城市化进入快车道，这一时期的城市发展得益于土地使用制度改革深化，尤其是推进经营性用地“招标、拍卖、挂牌”出让制度，带来土地出让收入大幅增长，土地资本化和土地抵押融资为城市基础设施建设提供了巨额资金。

改革时期的土地制度安排为农民提供了有效激励和稳定预期。农地制度改革赋予了农民自主经营权和更多财产权，以农户家庭替代生产队成为农业生产、经济决策与收益所得的单位，农民获得受法律保障的承包地使用、收益和土地承包经营权流转等土地权利；开放土地权利启动了乡村工业化， 20世纪80年代初，包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力需要寻找出路，集体土地权利的开放使农民在乡村范围内创造了“异军突起”的乡村工业化，乡镇企业职工从2969.58万人增加到11329.97万人；结构转变为农民带来就业机会、收入增长和非农化，乡镇企业异军突起开辟了在农业之外谋生路的空间，1978—1991年农村劳动力转移总量由3298万人增长到10623万人，农村非农就业人数从3150万人增长到8906万人，农民收入增长迅速，城乡居民收入比下降到1983年的1.82 : 1，达到最低点。沿海工业化开辟了中西部地区农民工跨区域就业通道，东部地区成为农民工主要流入地，东部地区流动人口占全国比例从1982年的38.42%上升到2005年的64.6%。沿海工业化和快速城市化促进了农民非农化，2005～2010年，中国城镇化率从42.9%提高到49.68%，其中外出农民工数量增长贡献了3.6%，贡献率达到53.4%。

四、新时代土地制度的变革保障农民土地权益并支持了国家发展模式转型

党的十八大以来，土地制度改革成为解决国家发展阶段转换、增进人民福祉的关键举措。这一时期土地制度改革的根本方向是促进土地要素市场化配置，农地制度从“两权分离”到“三权分置”，落实所有权、保障承包权、放活经营权，在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转，实现土地资源优化配置，促进多种形式适度规模经营和新型农业经营体系的构建；强化管制和适度开放财产权的宅基地制度改革，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权；集体经营性建设用地入市改革，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的建设用地二元体制，农村集体建设用地可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者可通过转让、互换、抵押的方式再次转让，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度；保障农民权益的征地制度改革，平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系，突出征收土地必须符合公共利益，完善征地程序和征地补偿安置，完善征地程序公开民主，建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

通过土地制度改革解决现代化新征程中的土地问题，保障现代化国家建设。土地要素市场化配置有利于摆脱土地依赖，实现发展动能转换，建设创新型国家。经济新常态为改变长期难以转变的“以地谋发展”模式提供了机遇，为解决积累已久的诸多土地问题提供了空间。经济转入新常态，土地功能正在回归常态，土地作为发动机的角色也在发生改变，阻止地方政府以土地低价招商引资，改变地方政府卖地和圈地的制度安排和利益激励；农村土地制度改革为乡村振兴战略和城乡融合发展奠定制度基础。长期以来宅基地和闲置农房均不允许向外开放，集体经营性建设用地不能顺畅入市，农村缺乏吸引城市资金下乡的载体，乡村建设资金池有出无进，资金要素在城乡之间双向流动的局面无法形成。农村宅基地制度改革致力于构建一套开放、共享、公平的宅基地使用权流转交易制度，释放出农村宅基地和农村房屋资源的价值，并吸引外部资本投入农村，实现城乡融合发展。集体经营性建设用地入市改革致力于建立同地同价同权的城乡统一的建设用地市场，盘活存量土地和低效用地，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障和资金保障；明确土地制度改革底线，审慎稳妥推进土地制度改革。习近平同志指出：“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，都不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱，不能把农民的利益损害了。”农村的改革的底线既关乎国家的基本制度，也关乎国家农业发展和粮食安全。同时，习近平总书记明确强调农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动，农地制度改革既要积极，又要稳妥，以历史的视野、历史的耐心与行动的理性统一，使改革有序、目标导向地实施。

通过土地制度改革赋予农民财产权利，增进人民福祉、实现共同富裕。农用地“三权分置”赋予承包经营权和土地经营权财产权利属性。承包农户被赋予了通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益以及以承包土地经营权设定抵押等财产权利，经营主体被赋予了更有保障、预期稳定的土地经营权，新型经营主体有动力和条件提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资；集体建设用地入市保证农民分享更多的发展机会和增值收益。征地制度改革缩小征地范围、规范征地程序、确保农民知情权，有利于保障农民的财产权利，提高农民征地补偿。农村宅基地制度改革通过放活宅基地和农宅使用权交易，为农民打开了获得财产性收入的大门，有助于实现农民财产权利，加快农业转移人口市民化。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，有助于盘活存量土地和低效用地，增加农民财产收入。

五、结论

中国共产党领导下推动的土地制度百年演变，就是一部以土地赢得农民、以土地稳固江山的历史。第一，土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关，与经济发展和社会稳定紧密相连，以土地分配为核心的土地制度对国家的政治和社会稳定起着至关重要的作用。第二，处理好土地利益分配关系是社会稳定与发展的重大问题，土地问题极其复杂，随着工业化城镇化的加速，土地增值收益增加带来新的土地利益公平分配问题，必须予以高度重视。第三，土地管理制度对经济发展起重要支撑作用，集体土地制度安排支撑了国家工业化，“以地谋发展”模式推动了中国改革开放之后的经济发展和结构转变。第四，人地矛盾是制约我国土地管理制度与经济发展的长期因素。集体化时期，由于人口被束缚在土地上，造成农业内卷化加重，农民陷入贫困。改革开放以来，工业化、城市化的加速和人口大量非农化也带来资源功能性矛盾加大，并成为我国在现代化新征程中面临的突出问题。目前看来，中国共产党通过土地改革造福人民、富强国家的初心使命任重道远，深化土地制度的改革还在路上，未有穷期。

本文转载自中国领导科学（2021年第2期）。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处及作者。

作者：刘守英，中国人民大学经济学院党委书记、院长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员，教授）