三、以分类指导为原则推动要素市场化配置改革

推动要素市场化配置改革要以分类指导为原则，主要原因在于国内各要素市场的市场化配置程度不一。要素市场主要包括传统要素市场和现代要素市场。传统要素市场主要包括土地市场、劳动力市场、资本市场等，而现代要素市场主要包括数据要素市场等。要素市场牵扯的利益较多，不同要素市场化配置改革的难度不一，这就使得不同要素市场化配置程度各不相同。为此，我们应坚持和运用马克思唯物辩证法的观点，全面辩证地看待要素市场发展问题。在要素市场化配置改革上坚持分类指导原则，意味着我们不仅要关注要素市场本身的共性问题，也要处理好不同要素市场化配置的特性问题。在共性问题上，生产要素市场均存在要素流通不畅、资源错配等问题，这需要中央政府做好顶层设计，加强制度建设，构建更加完备的要素市场体系；在特性问题上，考虑到不同要素的属性、不同要素市场化配置程度的差异性，应在遵循要素市场客观规律前提下，根据改革难易程度对不同要素的市场化配置进行精准施策。

（一）继续深化传统要素市场化配置改革

积极推进土地市场化配置改革。从土地的区位差异来看，土地市场包括城市土地市场和农村土地市场。与农村土地市场相比，城市土地市场的起步相对较早，市场化配置程度也相对较高。在改革开放以前国家采取行政划拨无偿使用土地，改革开放后开始部分采用有偿划拨使用土地。1987年7月国家在深圳开展试点工作，采用公开竞标和招标的方式出让城市土地使用权，对城市土地进行市场化配置。针对城市土地资源配置“双轨制”问题，上海市于1996年成立了第一家集“收购-储备-开发-出让”于一体的土地储备机构。进入新世纪以来，我国政府针对城市土地出让方式的原则、范围、程序等均进行了系统性规定。事实上，在中国特色土地所有制下，一级土地出让市场受地方政府控制，地方政府可以有选择地执行中央制定的土地管理政策，制定符合自身利益的土地出让决策，从而直接影响土地市场化配置水平。在农村土地市场上，国家和政府主要是明确农民对土地的产权，逐步赋予农民土地交易权。从家庭联产承包责任制的推广可以看出，农民享有土地承包经营权，但并没有土地交易权。20世纪90年代开始，政策层面上进一步明确了农地流转的原则等，这不仅有利于农民收入的多元化，也保护了农民的合法权益，激发了农民的积极性和主动性。但是，农村土地市场化配置改革的进程明显偏慢，手段较为单一。当前，土地市场化配置机制已经基本形成，但继续深化改革的难度相对较大，存在法律障碍较多、实操相对不易、试点经验还不够成熟等问题。为此，要加快完善土地要素市场相关的法律体系，明晰土地所有权与使用权等。在城乡土地市场化配置差异的情况下，要加快建设城乡统一的建设用地市场：在城市土地市场化配置过程中，注重国土空间规划，提高城市土地开发效率，稳步推进不同类型城市土地间的优化配置；在农村土地市场化配置过程中，重点补齐农村集体所有土地入市的短板，这不仅需要实现农村集体所有土地入市享受与国有土地出让市场同地同权，也需要探索农村土地流转的市场建设路径，此外还需探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”及深化改革试点等问题。

大力开放劳动力市场。在劳动力数量增速下滑、人力资本不断高级化的背景下，如何实现人尽其才是劳动力市场配置的关键，而统一规范的劳动力市场是基础。与商品市场相比，劳动力市场的开放相对较晚，劳动力在市场上仍存在错配现象。劳动力错配不仅体现在空间上，也体现在结构上。回顾劳动力市场化配置改革的历程，基本遵循先易后难的改革路径。20世纪80年代左右，城乡劳动力市场处于分割状态，国家对城镇劳动力实行“统包统配”制度。80年代中期开始，劳动力市场开始出现新的变化，城乡分割的状态被逐步打破：一方面逐步允许农村劳动力进入城市务工；另一方面开始允许城镇劳动力试点劳动合同制，并开始提高社保覆盖范围。但与此同时，在城镇化建设步伐加快的背景下，也存在城乡居民因户籍差异而无法享受到相同的社会公共服务等问题。为建设统一的国内劳动力市场，引导劳动力要素合理畅通有序流动，要继续深化户籍制度改革。但不可否认的是，当前户籍制度改革作为一场存量改革，难度相对很大，涉及多方利益的重新分配。这不仅需要中央政府的顶层设计，也需要地方政府建立健全与之相配套的产业政策、社保政策等，如在尊重不同规模城市的发展规律前提下，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，突破城市边界，积极探索城市群内部的户籍制度问题，稳步扩大劳动力要素充分自由流动的空间边界。在注重劳动力空间配置的同时，也要注重劳动力的结构问题，如健全统一规范的人力资源市场体系，畅通劳动力、人才跨所有制流动渠道，建立更加开放的国际人才交流合作机制等。

推进资本要素市场化配置改革。现代金融是现代产业体系乃至现代经济的核心，完善和规范金融市场是实现资本要素市场化配置的基础。在社会经济发展过程中，多层次资本市场体系越健全，资本要素的集聚程度越高，越有利于资本的充分自由流动，进而实现资本要素的优化配置。事实上，资本要素市场化配置改革也基本遵循先易后难的路径。在多层次资本市场方面，长期过度重视银行而轻市场的行为，使得银行贷款金额较大，企业贷款成本较高，这在一定程度上不利于激发市场活力，也加大了金融风险。在金融市场发展历程中，上海于1986年9月建立了第一个证券柜台交易点，开启了股票市场的建设。20世纪90年代初，上海和深圳证券交易所先后成立，标志着股票市场初步形成。后续，中国证监会等相关监管机构成立，监管制度开始建设并不断完善。创业板市场正式开市，也标志着多层次资本市场体系框架基本建成。但是我国金融市场结构性问题依然存在，通过供给侧结构性改革去杠杆是关键。因此，健全多层次资本市场体系，增加有效金融服务供给尤显重要。一方面，积极推进利率市场化和汇率市场化改革，进一步规范金融市场行为。利率市场化和汇率市场化改革是当前资本要素市场化配置改革的首要任务之一。针对银行信贷产生的杠杆率可能使得企业资不抵债、资金可能“脱实向虚”等问题，规范银行信贷和资本市场配置资金的行为尤显重要。因此，要加强金融制度建设，如加快推进利率市场化改革步伐，完善股票市场基础制度，稳步推进外汇和汇率制度改革等。这不仅有利于增强金融市场服务实体经济的能力，也有利于防范系统性金融风险。另一方面，优化金融市场内部结构，完善资本市场化配置方式，如设立不同形式的产业基金等，创新基金方式，将资本市场与信贷有机衔接，稳步推进证券、基金行业对内对外双向开放，有序推进期货市场的开放等。

（二）积极培育与发展现代要素市场

加快发展技术要素市场。在实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的时代背景下，应充分认识创新是第一动力，大力发展科学技术，努力使我国成为世界主要科学中心和创新高地。回顾我国技术市场化配置改革的发展历程，技术市场逐步从计划配置向市场配置转型。改革开放以来，科学技术在国民经济和社会发展中的重要性引起社会各界的高度重视，国家陆续出台相关政策法规来推进技术要素市场化配置。在早期，我国主要以科研机构为科技创新主体，政府主导创新活动，根据计划来配置科技资源和调拨科研成果。随着社会经济的不断发展，企业的技术创新意识不断增强，在国家政策指引下，技术要素市场化程度得到较大程度的提高。国务院于2006年先后出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》等政策，强调科技进步和创新的重要性，并制定了建设创新型国家的目标。后续，国家围绕科技体制改革作出重要部署，技术要素市场化配置不断深化，基本建立了与社会主义市场经济相配套的技术要素市场体系。但不可否认的是，当前我国的技术市场仍存在不足：技术市场管理碎片化，缺乏全国统一的技术转移和技术资源共享平台；创新主体仍然以高校和科研院所为主，导致产学研衔接不够紧密，技术市场的供给与需求存在结构性失衡；同时，这种以高校和科研院所为主的科技计划项目成果的使用权、处置权和收益权分离，使得不同环节上信息不对称而影响技术市场的资源配置效率。针对上述问题，一方面，政府要在数字经济大力发展的背景下，利用数字技术打造全国性的技术交易平台，解决信息不对称问题；另一方面，要积极培育发展技术转移机构和技术经理人，以加快推进技术要素市场化配置。

加快培育数据要素市场。在工业革命的发展与变迁中，生产力水平不断提高，生产要素也处于不断演进和变化之中。伴随着信息技术的发展，数字革命于20世纪80年代开始兴起并蓬勃发展。在这场以云计算、人工智能、物联网等为代表的新一轮科技革命下，数据及其相关技术开始衍生出新产业、新业态、新模式，成为推动经济高质量发展的重要力量。数字化的知识和信息成为关键的生产要素，也标志着全球进入数字经济时代。从我国的实际情况来看，数字经济起步较早，发展较为迅猛。中国信息通信研究院于2020年7月发布的《中国数字发展白皮书（2020年）》显示，2019年我国数字经济增加值的规模达到35.8万亿元，占GDP的比重高达36.2%，占比同比增长1.4%。从数字经济对GDP的贡献程度来看，在2014-2019年间，数字经济对GDP的贡献率均保持在50%以上，2019年贡献率高达67.7%。数字经济规模不断扩大，已经成为经济快速增长的重要动力。数据作为数字经济发展的关键生产要素，贯穿数字经济发展的全流程，已在我国形成了较为完整的数据供应链和数据产业体系。但是，由于数据的无形性、可复制性、可共享性等特点，数据权属确定、市场定价、市场交易等方面难度较大，不利于国内数据要素市场的建立和数据要素的市场化配置。因此，各级政府要积极推进数据采集、标注、存储、传输、管理、应用等全生命周期价值管理，实现数据一体化集成，如建设国家数据采集标注平台和数据资源平台，推进政府数据开放共享，研制数据流通交易规则，建立数据质量管理机制和研制数据标准；同时，发挥数据要素在数字经济发展乃至经济增长中所起的关键作用，推动数据要素全面深度应用，实现数据价值化、数据产业化、产业数据化、数字治理化等，这不仅有利于加快数据要素市场建设，也有利于创新和发展数据要素市场化配置。

要素市场体系是一个相互联系的各类要素市场的有机统一体，各种要素市场相互联系、相互制约、相互促进。在要素市场发展过程中，我们不仅要关注单一要素市场建设及其配置问题，还要关注要素市场间的协同效应。若某种要素市场发育不全、发展滞后，将可能影响到其他要素市场发展和功能发挥，进而影响要素市场体系的整体效率，最终影响市场经济机制发挥作用。

四、以完善产权制度为重点保障要素市场化配置改革

要素市场之所以容易出现空间错配现象，其根本原因在于没有建立与之相适应的市场秩序，无法适应新形势下的新变化与新挑战。而保障要素市场秩序的基础在于要素市场制度建设。

经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化改革为重点，而完善产权制度与要素市场化改革相辅相成，相互统一。从本质上看，完善要素市场制度建设的核心仍是产权问题，产权制度为产权明晰提供一系列的制度安排，有利于要素自主流动有序，推动实现价格市场决定，也有利于要素配置高效公平。可以说，市场决定资源配置须建立在完善的产权制度基础之上，因此要重点加强产权制度建设。第一，健全产权保护制度。产权保护制度是产权制度中最重要的制度，是产权明晰的必然要求。目前，我国在产权保护上仍存在一些问题，如与公有制产权相比，对非公有制产权的保护不够；对知识产权的保护虽已重视，但仍显不足等。只有产权得到公平有效的保护，市场才会有效率，市场主体才能并愿意投资。第二，产权流转实现要素价格市场决定。产权流转实质上是资产的市场配置，一般在产权交易中进行。产权一旦无法有效流转，将不利于充分发挥其潜能。只有通过产权的顺利流转，才能使得资源从低价值使用者向高价值使用者转换，进而实现价值增值。而在产权流转过程中，只有切实实现要素价格由市场决定，才能实现要素市场化配置的高效公平。第三，保证产权安全。产权安全是指产权流转必须具有安全性，要从制度层面予以明确。这就意味着无论市场主体的所有制形式如何，产权均不可侵犯。

目前，通过大力加强要素市场制度特别是产权制度建设，我国已基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架。但由于不同要素的制度建设进程不一，不同要素制度建设的重点也有所不同。首先，在土地要素方面，要在土地市场发展中完善土地产权制度。在我国，社会主义基本经济制度和宪法规定了土地制度的基本性质。这就意味着我国在土地制度上将所有制和“权利束”加以区分，在土地国有和集体所有的情况下使得经营权、转让权、收益权等市场化。这需要我们完善农村承包地“三权分置”制度，积极探索宅基地“三权分置”，在符合国土空间规划等前提下，建立土地市场制度，将农村土地等要素流转起来，以实现优化配置。其次，在资本要素市场方面，要完善金融产权制度。从产权归属来看，不少金融机构由政府主导和控制，因此金融制度改革的重点在于如何以金融供给侧结构性改革为主线，推进金融混合所有制改革，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。再次，在知识、技术等要素方面，要健全知识产权制度，这是实现创新驱动发展的关键；同时，也应建立相应的惩罚性赔偿制度，这是加大知识产权保护力度的必然要求。最后，在数据要素方面，要完善数据产权保护制度，制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度，为数据要素市场建设提供制度保障。

五、以要素市场化配置改革激发全社会创造力和市场活力

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出，要素市场化配置改革的主要目的是通过“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。

通过要素市场化配置改革激发全社会创造力和市场活力，关键在于坚持竞争中性原则。2019年政府工作报告首次提出“竞争中性原则”，并指出“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制平等对待”。竞争中性原则强调平等对待各类所有制企业，并约束造成不当竞争优势的政府措施。企业是最重要的市场主体，坚持竞争中性原则有利于实现生产要素在企业间公平自主的交易，打破行政垄断对要素的不合理配置，进而实现利润最大化。进入新时代以来，面对经济发展中的新变化和新挑战，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，是实现经济高质量发展的必然要求。

质量变革是推动经济高质量发展的主体，不仅涉及提高产品和服务的质量，也涉及国民经济发展方方面面的质量，是一次质量体系的全方位变革。当前，我国经济总量规模较大，但存在经济质量偏低等问题。在转变经济发展方式过程中，我们要贯彻新发展理念，将供给体系质量作为主攻方向，与国际先进质量标准对标，提升我国经济质量优势，实现经济向中高端迈进。在要素市场化配置过程中，要始终坚持竞争中性原则，让不同所有制类型、不同行业、不同规模的企业充分参与竞争，促进要素充分自由流动，向优质企业和产品集中，进而实现企业和产品的优胜劣汰，打造出一批国际国内竞争力强的企业和高质量产品，推动“中国制造”向“中国智造”、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌乃至世界品牌升级。同时，各级政府也要加大力度改善营商环境，打造区域乃至全国创新生态系统。一方面，鼓励高科技企业投资设厂，引进国外先进技术和先进管理经验等，实现技术消化吸收再创新；另一方面，坚持创新是第一动力，鼓励市场主体从事提高产品和服务质量的创新活动，力争实现关键性创新领域的重大突破，提供高质量科技供给，努力成为世界主要科学中心和创新高地。此外，绿色发展作为普遍形态，要坚持将绿色发展理念贯穿生产、消费、交换、投资、分配等各个环节，努力实现全方位绿色转型，让绿色低碳成为高质量供给体系的重要标志。

效率是经济发展追求的主要目标，也是经济增长水平的重要体现。面对我国粗放型发展模式所带来的效率低下等一系列弊端，如何补齐短板，实现低效率洼地的跨越式提升是效率变革的关键。这就需要坚持竞争中性原则，让同类企业公平竞争，降低企业成本，淘汰一批僵尸企业和低效企业，提升行业的整体效率。一方面，要素可以在产业间自由流动和合理配置，进而实现产业结构的合理化；另一方面，生产要素可以流向更有效率的产业部门，提升不同部门的劳动生产率，进而实现产业结构的高级化，最终实现产业结构的优化升级。在效率变革中，要始终坚持以创新驱动发展战略为指引，积极打造实体经济、科技创新、现代金融与人才资源有机结合的现代产业体系，发挥协同效应，进一步提升生产效率和协同效率。与此同时，要进一步提高开放型经济水平，坚持走出去和引进来相结合，让要素资源在更大范围内实现优化配置，让国内企业在更大范围、更高水平上参与国际竞争，提升我国产业在全球价值链中的地位。

动力变革是实现质量变革和效率变革的前提，是经济高质量发展的关键。从现代经济增长理论来看，经济增长的动力处于动态调整之中。当前，我国正处于从效率驱动向创新驱动转变的阶段，面临经济增长的动力机制开始出现弱化、劳动力数量和物质资本投资增速出现下滑等现实问题，提升全要素生产率增长率迫在眉睫。因此，要努力提高传统要素质量，加快劳动力从数量红利向质量红利转变，提高资本投资的质量。同时，教育作为人力资本提升的着力点，要将教育事业放在优先发展的位置，加大对基础教育、高等教育、职业教育的重视，培养一大批具有创新精神的国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才等，促进各类人才的合理流动，更大程度地调动企业家、科学家、技术人员等各层次人才的积极性、主动性和创造性；完善现代职业教育体系，大力弘扬劳模精神和工匠精神，尊重劳动、尊重创造，造就一支素质优良的知识型、技能型、创新型劳动者大军。此外，要大力发展现代要素市场，努力推进数据与知识、技术等要素的有机结合，实现数据价值化、数据产业化、产业数字化，提高数据在经济增长中的贡献率，让数字经济成为经济高质量发展的主力军。

总之，要素市场化配置改革是从新时代中国特色社会主义改革实践和现实需求出发，深刻揭示和系统把握了新时代中国特色社会主义经济改革的内在逻辑与发展脉络，是中国特色社会主义经济体制改革的重要组成部分，为完善社会主义经济体制改革奠定了坚实的基础。

本文刊载于马克思主义与现实（2021年第1期）。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处及作者。

作者：范欣，中国人民大学经济学院副教授，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员