新发展阶段、新发展理念与加快构建双循环新发展格局是十四五规划的核心。百年未有之大变局的加速演变期和中华民族崛起的关键期决定了我们必须统筹发展与安全，必须实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。因此，必须加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局，以推动高质量发展为主题、以深化供给侧结构性改革为主线，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，把扩大内需作为战略基点。

（一）新发展格局是统领十四五的新战略举措

双循环新发展格局的战略思想包括几大核心内涵：1、双循环新发展格局战略的战略动因是为了完成社会主义现代化目标，进一步深化和统筹新时期各种行动方案，进一步调整和优化各种战略举措，以形成更有利于生产力发展的新战略。2、双循环新发展格局战略的战略关键在科技创新引领下实现中国经济创新驱动。3、双循环新发展格局战略的战略基础是“国民经济循环畅通”，实现高水平动态均衡。4、双循环新发展格局战略的战略基点是扩大内需。5、双循环新发展格局战略的战略方向是进一步深化供给侧结构性改革。6、双循环新发展格局战略的战略支撑是以“一带一路”带动的更高水平开放和共建共治共享的新社会发展。7、双循环新发展格局战略的战略动力是进一步深化改革。8、双循环新发展格局战略的战略目标是全面构建现代化经济体。

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是统领“十四五”时期的新战略举措。以国内大循环为主体不是简单的出口转内销，而是立足强大国内市场和消费转型升级，以国内完整分工体系作为依托，以生产、消费、分配、流通等多环节全面顺畅为核心要点，通过创新驱动和供给侧结构性改革，打通国民经济循环当中的堵点和断点，使我国经济能够实现静态和动态的资源配置，同时能够构建“以内促外”的新竞争力。因此，我们不能把以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局与以往的实践和发展理念对立起来，而是要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。

加快构建双循环新发展格局是短期应对与中长期发展的有机结合。当前全球风险因素增多、中美不确定性加大的背景下，双循环战略更加侧重以内循环为主，加强国内经济一体化建设，增强抵御外部不确定性所带来的风险的能力，是短期应对与中长期发展的有机结合。从短期应对的角度来看，以内循环为主体的双循环发展格局的提出是中美博弈及逆全球化思潮的应对之策。随着世界经济低迷、国际贸易萎缩、疫情反复冲击全球产业链稳定，叠加美国大选，中美博弈正螺旋式向顶部攀升。今年以来，美国除了在疫情方面向中国不断“甩锅”之外，还纠集盟国加大对中国的“脱钩”力度，中国经济运行的地缘政治风险进一步加剧。因此，在外部不确定性增加背景下，使以内循环为主体的双循环发展格局是对当前复杂多变的国际经济形势的战略应对。从中长期发展的角度来看，“内循环为主体”是我国经济实现高质量发展的必然选择。当前中国经济已经从高速增长转向高质量增长，正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，面临着结构性、体制性周期性问题相互交织带来的困难和挑战。当前在中美博弈的背景下，以内循环为主体的双循环战略，是我国经济结构加快调整的一个契机，也是我国经济实现高质量发展的必然选择。以内循环为主体并不是“闭关锁国”，而是构建“以内促外”的新竞争力。无论从经济学的国际分工理论出发，还是从实践来看，全球范围内分工合作仍然是当今世界经济发展的客观规律。因此，在当前逆全球化思潮加剧的背景下，我们依然要保持信心，继续深化改革开放，积极参与国际分工合作。

双循环新发展格局也是中国经济发展到特定阶段的内生结果。从净出口、消费及就业之间关系演变的角度看，当一国经济处于内需不足的发展阶段时，净出口与消费不会构成要素竞争关系，能带来产出净增量，进而带动就业；但当内需崛起时，二者可能转为争夺生产要素，净出口的产出增量可能会被国内消费品生产收缩所抵消，因此未必会促进就业。基于中国1992-2017年省级面板数据的实证研究发现，在2012年之前，净出口每增加1个百分点，非农就业显著提高0.05个百分点；但此后，影响开始转负：净出口每增加1个百分点，非农就业会减少0.02个百分点。进一步的实证分析证明，在2012年之前净出口对国内消费并无明显挤占效应，但此后，净出口每增加1个百分点，会使消费减少0.03个百分点。上述结论提醒我们，当前中国已从总需求不足以支撑要素潜力的阶段转向超越后者，在此情境下，外循环与内循环之间的关系从过去的互补转为竞争，适当减少对外循环的依赖不仅仅是逆全球化等外部因素所诱致，更是中国要素供求格局变化的必然结果。

（二）中国经济国际国内双循环建设历程

改革开放四十余年，我国经济经历了从主要依靠国内循环、逐步深入融入国际循环、到国内国际循环相对平衡的过程。1978年，我国出口依存度（出口占GDP比例）为4.6%，进口依存度（进口占GDP比例）为5.1%，经济基本处于封闭状态。此后，我国对内改革、对外开放，逐步利用国内国际两种资源、两个市场，融入国际经济大循环，在1994年时我国出口依存度与进口依存度分别达到阶段性高点的21.4%、20.5%。这一融入进程在1998年亚洲金融危机前后出现阶段性回落，此后随着我国加入WTO，我国成为“世界工厂”，在2006年我国出口依存度与进口依存度分别达到35.4%、28.9%，创下有记录以来的最高点。至此，我国经济参与国际循环达到最高峰。此后，随着我国经济规模逐步扩大，以及2008年金融危机的爆发，我国经济进入国内循环、国际循环逐步平衡的发展阶段，到2019年，我国出口依存度与进口依存度分别达到17.4%、14.5%。在2020年上半年，我国正式提出建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，未来国内循环、国际循环的关系将进入新阶段。

图1  1950-2019年中国进出口金额及贸易依存度

为适应不同社会发展阶段的实际需求，贸易政策导向也随之出现相应调整和变化。在其影响下，我国对外贸易依存度、进出口产品结构、贸易方式结构等我国经济循环的重要表现形式也呈现出差异化的阶段性特征。

（1）中国贸易政策导向的变迁具有鲜明时代特征，改革开放之后政策以内外循环逐步而有序打通为导向。

中国在建国之后的贸易政策制定反映了特定社会经济发展的实际需求，呈现出鲜明的阶段性变化，从内外循环完全隔绝、劳动力要素局部参与外循环、其它要素渐次涉足外循环，向更高水平地协调内外循环而进行逐步有序地调整。具体来看，中国贸易政策发展历程中的对双循环具有关键影响的历史节点是1978年改革开放、2001年加入WTO及2004年修订《对外贸易法》彻底放开对外贸易经营权、2012年首次提出“扩大进口”这三大事件，据此可将中国贸易政策划分为如下四个重要阶段。

第一阶段是1949至1978年，属于计划经济体制下的对外贸易统一管理阶段，政策导向以发展国内自循环为主，贸易的定位是“互通有无、调剂余缺”，仅作为国内经济的补充部分。建国初期，为了对内迅速恢复国民经济、对外迅速扭转长期以来的贸易逆差，基本经济政策以“对内的节制资本和对外的统制贸易”为基调，实行贸易经营权管理、进出口计划管理、保护性关税和外汇管制，建立和落实由国家统负盈亏、统一领导的独立自主的对外贸易管理体制。

第二阶段是1978至2001年，属于改革开放后的逐步融入国际经济、限制贸易经营权阶段，政策导向以出口为主、进口为辅，鼓励以劳动力要素参与外循环的加工贸易，贸易的定位发生质的变化，从“调剂余缺”转变为“推动经济增长”。改革开放政策明确了对外贸易在国民经济发展中的重要地位，树立了“促进出口、限制进口，保护与促进国民经济发展、保证国家关税收入”的对外开放总方针，政策动机从单纯的贸易保护转向扩大贸易顺差、积累外汇储备，政策管理方式也从微观经营机制管理转向宏观经济调整改革，并在税收、外汇等领域采取一系列配合措施。与相对明确的鼓励出口政策不同，此阶段的进口政策存在明显变化，从80年代初期紧缩性宏观调控政策下的“洋跃进”式盲目进口，转变为严格控制进口的政策导向。

第三阶段是2002至2011年，属于对外加速融入国际循环、对内完全放开贸易经营权阶段，政策导向从“鼓励出口”向“坚持出口和进口并重”转变，资本、技术等要素渐次涉足外循环。在此阶段，中国加入WTO，参与国际经济循环的内外部环境大幅优化，关税水平、贸易政策不确定性、贸易规则不透明性大幅下降，国内法律和行政管理制度改革，尤其是《对外贸易法》的修订显著促进统一、规范、透明的对外贸易制度体系的形成。例如，我国加权平均关税从2001年9.1%下降到2004年的6.4%；为适应WTO规则及我国所做入世承诺，从中央到地方全面清理、修订了大批各类法律法规，仅当时的外经贸部便清理各类法律、法规、部门规章和政策措施一千余份。

第四阶段是2012年至今，外贸政策以“稳增长、转方式、调结构”为中心基调，致力于在建设强大国内市场的同时建设更高水平对外开放。这一阶段的政策导向从之前的“进出口并重”转向2012年提出的“扩大进口规模”，并于2017年进一步提出“积极扩大进口，促进贸易平衡”。具体来看，2012年提出要积极扩大先进技术设备、关键零部件和能源原材料的进口，扩大自发展中国家进口，鼓励开展直接贸易，并对多品种进口品下调暂定关税税率；2018年，进一步提出要支持关系民生的产品进口，拓展对于“一带一路”相关国家的进口，举办进博会等进口促进活动，建设进口促进创新示范区等进口平台。2020年十九届五中全会公报更是明确提出要坚持扩大内需这个战略基点，畅通国内大循环、促进国际国内双循环，拓展投资空间。

（2）关税对中国进出口的影响已显著降低，但我国出口遭遇的非关税措施和我国对进口设置的非关税措施仍亟待缓解。

从出口角度看，一方面，世界范围内的平均关税水平从20世纪90年代后期开始出现显著削减，2017年已经降至2.59%的历史最低水平，对今后中国出口的整体影响相对较小。但在另一方面，随着关税的下降，同期世界各经济体对于非关税措施的使用日益频繁。基于中国出口产品类别被各贸易伙伴进口非关税措施覆盖的数据分析显示，技术性贸易措施和数量控制措施是影响中国产品出口最为广泛的非关税措施，其产品覆盖范围明显扩展，从侧面反映了外部市场贸易保护主义抬头的倾向。

图2  1978-2018年世界平均进口关税和中国出口所遭受非关税措施覆盖的HS6产品种类

数据来源：关税数据来源于世界银行WDI数据库、非关税措施来源于TRAINS数据库

从进口角度看，中国切实履行了加入WTO的承诺，致力于扩大贸易开放程度、提升贸易开放水平。一方面，中国在2001年入世后对于进口关税税率进行了大幅下调，并通过缩减进口禁止和限制措施范围、简化进口许可证体制等途径，进口管理变得更加规范化、合理化、灵活化。另一方面，2005年以后，技术性贸易措施逐步取代数量控制，成为中国进口对外所采取非关税措施的主要手段。

图3  1978-2018年中国平均进口关税及中国对外所设非关税措施覆盖的HS6产品种类

数据来源：关税和非关税措施数据均来源于TRAINS数据库

（3）中国在入世后贸易规模迅速扩张，但近年贸易依存度呈现持续下跌趋势, 外循环对于经济的拉动作用趋弱。

中国的贸易发展进程对于全球经济增长和贸易稳定做出了重要贡献。从历史数据来看，1956年中国完成社会主义改造，同年首次出现贸易顺差，改革开放以前的进出口贸易规模相对微薄，国内生产总值对进出口贸易的依存度也在5%左右的低位徘徊，贸易仅处于起步阶段；20世纪70年中国与美日相继实现外交正常化、恢复联合国的合法席位，外交回暖促进了贸易发展，进出口规模在1972-1978年双双实现高速增长；80年代初期，紧缩性宏观调控政策下出现了短暂的“洋跃进”式进口现象，进口贸易依存度随后从8%跃升至14%左右；自90年代开始，中国逐步建立了加工贸易体系，对外贸易从1994年开始长期处于贸易顺差状态，呈现“大进大出”特征；2002至2011年间，除2009年受国际金融危机影响以外，中国进出口规模呈现快速增长，但进出口依存度在2006年双双攀升至历史高点后一直持续下跌；2012至2016年，因国际金融市场频繁震荡、外部市场需求低迷、内部经济处于“后四万亿刺激”有效需求复苏阶段，进出口增长滞缓，进出口贸易依存度下跌均有所加快。虽然2016年以后扩大进口使得进口占比有所回升，但出口贸易依存度依然不改下跌态势，外循环对需求的拉动作用不断减弱。

（4）贸易方式在不同经济发展阶段存在差异，现阶段逐步从加工贸易向一般贸易转型。

加工贸易曾是我国经济参与国际循环的主要方式，背后体现的是我国主要以劳动要素参与国际经济循环的政策导向。中国从90年代开始逐步建立起一套较为完整的加工贸易政策体系，加工贸易的迅速发展极大拉动了进出口的高速增长。发展加工贸易的政策决定符合中国在对外贸易开放低水平阶段仅具有劳动力密集型比较优势的特征，是通过将劳动力要素附着在进口物质资料上参与局部外循环的短期措施，但除劳动力要素以外，内外循环仍处于基本完全隔绝的状态。如下图所示，加工贸易方式占出口总额的比例从80年代初到90年代初的十年间从5%攀升至40%左右，翻了8倍；在1996至2007年间始终维持在50%以上，在2005年达到55.28%的顶峰。

2006年以来，我国贸易方式逐步向一般贸易回归，劳动、资本、技术等要素逐步参与国际经济循环。2008年后，一般贸易占出口的份额逐步回升，并于2011年出现入世后首次超过加工贸易方式的情况，自2012年中央文件提及“鼓励开展直接贸易”之后，该比例进一步持续上升至2019年的57.78%，成为新形势下的主要出口贸易方式，从侧面反映出我国除劳动力以外的其他要素参与国际国内循环的程度有所提升。

图4  1981-2019年不同贸易方式占中国出口总额比例（美元计价）

数据来源：计算自中国国家统计局、《中国对外贸易30年》、商务部、海关总署

（5）国际循环中，进出口产品结构不断优化，出口以工业制成品为主，进口中初级制成品比例稳步提升。

中国的进出口产品品类结构是国内工业发展、人民需求变化、内外循环水平在贸易上的综合反映，随着工业化进程的不断推进、人民生活水平的稳步提升、国内国际双循环水平的有序进步，中国进出口产品品类结构出现了相应调整。

具体从出口角度来看，“一五计划”期间，中国确定了优先发展重工业的经济战略，经过近二十年的努力，逐渐由建国初期的农业国向工业国过渡，出口产品结构中农副产品比重下降、工业产品比重上升，主要出口品由粮油土畜产品转变为纺织轻工产品。随着90年代加工贸易的兴起，中国工业制成品占出口的份额由80年代初的不足半数攀升至超过90%。其中，出口机械及运输设备逐渐取代纺织服装产品，占工业制成品出口总额的比例相应由1990年的17.45%攀升至2018年的48.58%。加工贸易的空前发展奠定了延续至今的出口结构中工业制成品（尤其是机械及运输设备）的绝对主导地位，促使中国成为“世界工厂”，这一发展过程中产生的技术溢出效应又反过来推动了中国的国内循环及工业化进程。

图5  1980-2018年中国主要出口品类占中国出口总额的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

从进口角度来看，中国在建国初期受限于西方国家的封锁和禁运，至改革开放前长期实行进口替代战略，为实现建立独立完整工业体系的总目标，苏联和东欧的成套技术设备、机械仪器等生产资料成为此阶段中国进口的主要来源，但于20世纪60年代因中苏关系恶化而锐减。随着工业化进程的推进和加工贸易的发展，中国进口总额中的制造业份额在80年代中期出现迅速增长，机械和运输产品进口占比始终处于高位，化学产品占进口的比例自90年代中期开始回落，2002年之后燃料和矿物产品占比迅速增长并处于较高水平，从侧面反映了“为出口而进口”、中国成为“世界工厂”的时代特征。在经济社会发展的新阶段，中央于2012年提出要积极扩大进口，对多品种进口品下调暂定关税税率，并于2018年进一步提出要支持关系民生的产品进口，拓展对于“一带一路”相关国家的进口，举办进口博览会等进口促进活动，在此背景下，农产品、燃料和矿物等初级产品的进口占比进一步提升。

图6  1980-2018年中国主要进口品类占中国进口总额的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

本文观点节选自CMF中国宏观经济分析与预测报告（2020-2021）《迈向双循环新发展格局的中国宏观经济》。文章转载自微信公众号中国宏观经济论坛CMF。

作者：刘元春，中国人民大学副校长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心执行主任，教授；刘晓光，中国人民大学国家发展与战略研究院副教授，中国宏观经济论坛(CMF)主要成员；闫衍，中国人民大学经济研究所副所长，中国宏观经济论坛(CMF)副主席，中国人民大学经济学院99届博士毕业生