内容摘要：宏观经济治理是基于中国特色社会主义经济发展，特别是新时代以来的发展探索形成的，具有中国特色的宏观经济实践和理论。在理论上，宏观经济治理不同于西方宏观经济学主流观点，包含了极为丰富的对中国特色社会主义宏观经济治理和宏观政策调控的科学认识，为形成中国特色社会主义宏观经济学自主知识体系包括学科体系、学术体系、话语体系奠定了基础。在实践上，宏观经济治理形成了鲜明的中国特色，并取得了显著成效。特别是，我国宏观经济治理方式和宏观经济政策适应经济发展变化，尤其是适应经济发展的主要矛盾及矛盾主要方面的历史演变而不断调整。这使得我国经济增长的稳定性不断提升，在面对需求侧与供给侧双向冲击、国内与国际风险叠加的复杂环境下，表现出较强的抗击打能力和韧性。

一、当代西方宏观经济理论和政策不适用于我国的宏观经济治理

 

宏观经济治理包括宏观经济治理体制和宏观经济调控政策。改革开放以来，尤其是进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央在宏观经济治理实践上取得了一系列创新性成果，在实践探索的基础上，形成并不断深化中国特色社会主义宏观经济治理理论。从范畴上来看，在2020年5月《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中首次明确提出“宏观经济治理”概念，要求“完善宏观经济治理体制”，“进一步提高宏观经济治理能力”。在党的十九届五中全会通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，首次把“完善宏观经济治理”作为“提升政府经济治理能力”的重要内容，极大地提高了宏观经济治理的地位和作用。

党的二十大报告，将健全宏观经济治理体系作为构建高水平社会主义市场经济体制的有机组成部分，强调发挥国家发展规划的战略导向作用，加强宏观经济政策的协调，着力扩大内需，健全现代预算制度，优化税制结构，完善转移支付体系；深化金融体制改革，健全现代中央银行制度，完善金融监管，强化金融稳定保障体系，健全资本市场功能。党的二十届三中全会作出《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》），将健全宏观经济治理体系作为未来五年全面深化改革的重要任务，强调必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性，并且具体部署了在进一步全面深化改革进程中健全宏观经济治理体系的主要任务。

（一）在理论依据上存在根本不同

当代西方国家的宏观经济调控所依据的理论主要是凯恩斯主义需求管理理论，宏观经济政策手段主要是财政政策和货币政策，经济政策的理论分析框架仍在沿用60多年前的传统的IS-LM模型。尽管在20世纪80年代后，学界提出总供求模型以取代IS-LM模型在宏观经济学中的主导地位，但宏观经济政策体系仍依据IS-LM模型，且政策体系的发展与理论体系的发展相互脱节。这由此形成了两个方面的局限性，一方面，宏观经济调控仍坚持需求管理，供给管理难以纳入宏观调控政策体系。虽然美英等国曾提出“供给革命”，但并未取得成功。另一方面，脱离供给强调需求的宏观调控，必然会忽视需求质量而更为关注需求的数量。比如，以持续降低利率为政策倾向的货币政策可以刺激需求规模扩张，但付出的代价是降低投资的边际效率，形成经济泡沫。2008年以来的全球金融危机及经济衰退，在相当大的程度上是这种长期低质量的宏观经济刺激政策累积的结果。上述两方面的局限性相互交织，导致宏观经济理论对创新的忽视，虽然各国在经济实践中都十分重视创新，但如何把创新纳入宏观经济学和宏观经济政策体系当中来，仍是有待探索的问题。尽管目前西方宏观经济学，特别是在经济增长理论中的确考虑了创新，如新古典经济增长模型提出人均产出增长率取决于科技进步率，内生增长理论研究了科技进步率的决定因素，真实经济周期理论在短期经济波动的分析中考虑了技术进步，等等，但对科技进步的动能来源以及怎样刺激技术进步的讨论很少，并未真正有机深入地把科技进步纳入宏观经济学分析体系。这是当代西方宏观经济理论脱离实际的重要体现。

（二）在政策效果上具有显著差异

当代西方宏观经济理论与实践的这种脱节，使其宏观调控政策产生了严重的缺陷。一方面，其宏观经济政策主要关注短期稳定，难以关注长期增长，在其主流宏观经济理论中短期稳定与长期增长的分析处于分离状态。关于长期增长，西方主流理论基本建立在新古典增长理论体系之上，在这一体系中，由于不存在价格刚性，物价水平可以充分灵活变动，因而增长政策通常只关注实际变量之间的联系而不关注名义变量的长期变化。关于短期稳定，西方主流经济理论是建立在新凯恩斯主义理论体系之上，这一体系的核心是，使用货币政策和财政政策平抑短期经济波动，从而使产出缺口和通胀缺口维持在零上下。由于不需要关注潜在增速的变化，相应地不需要对长期目标做出理论反映。另一方面，西方宏观经济政策很少关注经济结构，主要原因在于：从供给侧看，经济结构的演进是长期的累积过程，尤其需要创新推动技术进步才能形成结构演进，而以西方主流宏观经济理论为指导，特别是以新凯恩斯主义逆周期理论为指导的宏观经济政策，强调的是平抑短期经济波动。从需求侧看，西方发达经济体的经济结构具有一定的均质性和相对稳定性，不存在发展中国家普遍的“二元性”。其经济结构演变的过程主要是市场竞争机制自发形成的发展过程，对于政府的宏观政策和结构政策的需求并不迫切。政府的宏观政策和结构政策在理论上涉及对于自由竞争的经济哲学的争辩，在制度上涉及对于政府与市场相互关系的调整，因而难以形成宏观经济理论和政策的共识。

（三）在体制机制上存在明显区别

西方宏观经济理论和政策面对的客观经济体不仅在发展水平上是发达经济体，而且在制度和体制上是资本主义市场竞争机制。竞争性的市场价格机制使得价格水平具有较充分的自由调整能力，因而使市场经济机制本身对供求关系具有自动调节的功能，从而形成经济具有收敛于总量和结构均衡的可能性。宏观经济政策之所以必要，主要原因便是市场价格不能充分实现灵活调整，不能充分及时准确地反映供求关系的变化，也就是说存在“价格刚性”（或“价格黏性”），导致市场失灵，难以实现充分就业。在现实经济发展中，即使是在发达资本主义成熟市场理论制度下，这种“市场失灵”也是普遍存在的。所以这需要宏观政策来校正，当供求严重失衡时，或者采取需求管理，移动需求曲线（紧缩或扩张）使之与给定的供给达成均衡，或者采取供给管理，移动供给曲线（紧缩或扩张）使之与给定的需求达成均衡，或者需求管理与供给管理同时并举。但无论是以需求管理还是供给管理政策为主，在一定程度上这种宏观政策调整都难以从根本上，即从制度和体制上克服市场失灵，资本主义制度的内在矛盾使之不可能根除周期性的经济危机，信息的不充分和不对称以及种种原因导致的经济外部性必然形成市场价格刚性（黏性）。要从根本上促使经济具有趋向均衡的能力，政策当局必须从制度上克服生产社会化的生产力发展与资本私有制之间的根本冲突，必须在体制上完善市场竞争机制，为消除价格刚性（黏性）提供体制条件。

（四）在基本结论上存在系统性差异

显然，当代西方宏观经济理论和政策体系不适用于我国的宏观经济治理，不仅其理论和政策对于西方经济体自身来说具有严重的局限和缺陷，而且更重要的在于它不符合我国的经济实际。我们必须创造性地构建中国特色社会主义市场经济的宏观经济治理理论和政策体系。一是，在经济发展水平上我国仍是发展中国家，因此短期经济增长的波动和长期经济发展的推进必须统一协调，宏观经济治理不可能仅以短期平抑波动为目标，必须包含多重发展目标。二是，在经济总量和经济结构上宏观经济治理必须有机统一，作为经济发展水平相对落后的发展中国家，结构性失衡矛盾尤其尖锐，宏观经济治理不仅包括总量均衡目标，而且必须包括结构协调和质态演进目标，相应地，宏观经济政策工具应当包括需求管理政策、供给管理政策和结构政策三大类，同时在制度上社会主义市场经济也具有总量治理和结构治理相统一的可能。三是，在需求管理和供给管理上宏观经济治理必须相互衔接，在治理方式上形成的需求管理与供给侧结构性改革双向协同发力。我国经济的薄弱环节，制约自身的生存力、竞争力、发展力、持续力的提升，培育新质生产力的主要困难，主要集中在供给侧，主要表现为创新力不足，因而宏观经济治理需要以需求牵引供给、以供给创造需求，社会主义基本经济制度为需求和供给协同发力创造了体制条件。四是，在宏观经济治理机制上，我国是处于经济体制改革不断深化，构建高水平社会主义市场经济体制过程中的经济体，既有不断完善社会主义市场经济体制的发展动力，也有市场竞争不充分不完备的体制障碍，因而改革尤其是价格刚性的克服和市场功能的培育及完善，对于我国的宏观经济均衡具有极为重要的意义。当代西方经济体在消除价格刚性上存在种种制度和体制上的困扰，我国则不仅对完善市场竞争机制具有更迫切的需求，除价格刚性（黏性）外，还存在多种形式的市场失灵，构建高水平社会主义市场经济体制任务极为艰巨，而且中国特色社会主义市场经济条件下为拓展新的市场制度文明创造了更为广阔的空间。因此，我国的宏观经济治理体系应当包括经济改革和开放。

总之，由于发展阶段和制度的不同，历史和社会的特殊性等各方面的差异，我国现阶段宏观经济治理在目标上更具多重性，不仅包括短期稳定目标，而且包括长期发展目标，不仅包括总量增长而且包括结构升级；在手段上更具多样性，不仅包括需求政策，而且包括供给政策，不仅包括结构政策，而且包括改革政策。

二、我国宏观经济治理的发展进程及突出特点

 

改革开放以来，我国宏观调控体系不断完善，政府调控能力和水平不断提升，这一方面有力地推动了经济持续高速发展，另一方面也提高了中国宏观经济增长和运行的稳定性，无论是与世界同期相比，还是与历史相比，我国经济波动性均相对较低。但在2008年国际金融危机发生之后，国内外经济环境发生了深刻变化，我国经济社会发展的内在矛盾也发生了系统性变化，宏观经济失衡出现了新的特点。特别是在供给侧要素成本全面上升的同时产能过剩的矛盾进一步加剧，不仅消费品产能过剩较1998年亚洲金融危机后更为加深，而且投资品产能过剩的矛盾逐渐加剧。在需求侧，我国经济总需求疲软的趋势更为明显，不仅出口需求受国际金融危机下的世界经济萎缩和逆全球化潮流影响，“两头在外，大进大出”的国际大循环模式受阻，而且内需疲软更为严重；在需求与供给的相互关系上，不仅总量失衡进一步加重，而且结构失衡更为突出。因此，这对宏观经济调控方式提出了新挑战，要求其必须做出相应的调整和改革。在2012年党的十八大召开之后，为适应我国经济社会发展进入新时代的历史要求，宏观调控方式和政策机制发生了系统性的改变，逐渐形成了新的宏观经济治理理念。这一过程大致可以分为四个阶段，并且不同阶段又具有不同的特点。

（一）基于对中国经济发展进入“新常态”的重要判断，转变宏观经济调控理念

2008年后中国经济在波动中呈现下滑态势，2012年经济增速同比降到8%以下，此后持续性下滑。如何“稳增长”成为宏观调控的重要问题。在2012年底中央经济工作会议上，习近平同志强调：“稳增长、转方式、调结构，关键是全面深化改革”，强调要用改革的精神、思路、办法来完善宏观调控。2013年7月25日，中共中央政治局常委会议分析了我国经济面临的“三期叠加”的新特征，据此明确我国宏观经济调控不再进行强刺激政策。随后在2014年5月河南考察期间，习近平总书记根据我国经济出现的新特征，首次明确提出我国经济进入“新常态”的重要判断，在同年12月召开的中央经济工作会议上进一步强调，“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”。同时习近平总书记指出，由于在宏观调控方式上全面刺激政策的边际效果明显递减，“必须全面把握总供求关系新变化，科学进行宏观调控”，相应地在宏观调控指导思想上做出改变，一是不再过度追求高速度增长，而是对经济增速实施区间管理，提高对经济增长速度波动的政策容忍度。习近平同志指出，“经济发展速度有升有降是正常的，经济不波动不符合经济发展规律。只要波动在合理范围内，就要保持平常心”。二是不再“大水漫灌”，而是注重定向调控，提高宏观调控的精准度和有效性，注重宏观政策总量效应的同时强调结构效应。三是增强宏观政策的前瞻性、针对性和灵活性，适时适度进行预调微调，注重预期引导，降低宏观调控成本、提高调控效果。

（二）以深化供给侧结构性改革为主线，调整宏观经济调控方向

要根据经济新常态的特征要求转变发展方式，树立并贯彻新发展理念。党的十八届五中全会提出五大发展理念。与之相适应，2015年中央经济工作会议首次提出以深化供给侧结构性改革为宏观调控的新战略方向，在相应的宏观政策目标上提出“三去一降一补”的主要任务，强调指出：“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”在宏观调控上，要求“稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革”。2016年中央经济工作会议进一步要求“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”，指出我国经济运行面临的突出矛盾和问题，根源是重大结构性失衡，必须从供给侧结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。2017年中央经济工作会议继续强调，要“适应我国经济发展主要矛盾变化，完善宏观调控，相机抉择、开准药方，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线”。2018年中央经济工作会议进一步重申，“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”。在相应的宏观政策目标上提出以“巩固、增强、提升、畅通”（八字方针）为内容的新任务，由此，推动供给侧结构性改革的主要任务从2015年提出的“三去一降一补”，进入到新阶段。2019年之后每年中央经济工作会议都始终坚持宏观经济调控要把深化供给侧结构性改革作为主线贯穿于宏观调控全过程。宏观调控意义上的需求侧管理和供给侧管理，是宏观政策干预的两个不同方向，具有不同的特点，需求侧管理注重解决总量性问题，注重短期调控，供给侧管理重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力。不同国家不同发展时期，经济发展面临的条件和存在的矛盾不同，宏观调控的方向也会有所不同，是从需求侧入手还是从供给侧入手，取决于不同国家经济发展的内在矛盾和发展要求。同时即使该国发展明确了主要方向，也并不意味着将二者割裂开，“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，二者你离不开我，我离不开你，相互依存、互为条件”。“放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。”实现这种相互配合、协同推进需要相应的制度和体制基础。

（三）以实现高质量发展为首要任务，构建宏观经济治理体系

2017年党的十九大深入分析了进入新时代我国社会主要矛盾发生的转化，指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，根据主要矛盾转化提出的历史要求，进一步作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断”。根据这一重大判断，2017年中央经济工作会议强调指出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。2022年党的二十大更进一步把实现高质量发展作为推进中国式现代化的首要任务，进一步明确了围绕高质量发展构建宏观经济治理体系的根本目标和要求。一是，创造性地将“宏观经济调控”拓展为“宏观经济治理”，尤其强调将宏观调控政策和宏观调控机制统一起来，在政策和体制的统一上提出“宏观经济治理”，并将完善宏观经济治理体制作为社会主义市场经济体制构建的重要内容。2020年5月《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“宏观经济治理”概念的同时，明确了完善“宏观经济治理体制”的改革任务，并提出了提高“宏观经济治理能力”的改革目标。二是，进一步深化了对宏观经济治理与政府经济治理的相互关系。2020年召开的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次将“进一步提高宏观经济治理能力”作为“提升政府经济治理能力”的主要内容，一方面突出了宏观经济治理在政府经济治理中的首要地位，也就是说在社会主义市场经济条件下，政府的经济职责和能力首先体现在宏观经济治理职能方面，其他方面的经济职能相对宏观经济治理而言是次要的，另一方面也表明对政府与市场、政府与企业在资源配置和经济治理中相互关系认识的进一步深化。三是，在宏观经济目标上更加清晰，更加系统，在多重目标中寻求动态平衡。尤其是2018年中共中央政治局会议针对中美贸易摩擦等复杂的国际国内经济态势，有针对性地提出“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）。在2020年新冠疫情冲击与各种风险叠加的背景下，党和国家及时提出“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）作为“六稳”的落脚点，实现了经济在合理区间运行和增长的预定目标。四是，在宏观经济治理政策工具上更加丰富、更加多样，不断健全政策工具体系。从开始主要突出财政政策和货币政策对总需求的作用，到2015年中央经济工作会议提出在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧改革，提出“实施相互配合的五大政策支柱”（即宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策），再到2021年中央经济工作会议将五大政策拓展为七大政策（新增了科技政策和区域政策），并且在随后的发展中针对经济运行出现的新矛盾，对政策重点以及政策之间的相互有机联系，不断调整、不断强化。

（四）围绕构建新发展格局的历史要求，完善宏观经济治理结构

2020年5月，习近平同志提出构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，并指出，“进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的”。2022年召开的党的二十大全面部署了加快构建新发展格局的战略措施，并且明确提出，到2035年要形成新发展格局，建成现代化经济体系。其对宏观经济治理提出了新要求：一是进一步明确新发展阶段完善宏观经济治理的根本任务，即推进高质量发展，实现质的有效提升和量的合理增长，以实现中国式现代化这一中心任务。二是进一步明确了新发展阶段完善宏观经济治理的基本原则，即加强全局观念和系统统筹，突出问题导向和忧患意识，统筹发展与安全的关系，协同供给与需求双向发力等，形成目标优化、结构合理、协同高效的宏观经济治理体系。三是进一步明确了新发展阶段完善宏观经济治理的着力点，即以新发展理念为指导，以构建新发展格局为核心，以立足扩大内需为战略基点，以深化供给侧结构性改革为战略方向，以创新驱动为战略支持，以“稳中求进”为工作基调，推动完善宏观经济治理与构建新发展格局的有机统一，推进宏观经济治理能力的提升与中国式现代化进程的统一。四是明确了新发展阶段完善宏观经济治理的体制改革要求，把完善宏观经济治理机制作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要构成部分，以此为基础进一步明确了新发展阶段完善宏观经济治理机制的主要任务。特别是党的二十届三中全会《决定》对未来五年健全宏观经济治理体系需要完成的改革任务进一步予以明确，指出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。从完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，深化财税体制改革，深化金融体制改革，完善实施区域协调发展战略、机制等方面，明确部署了具体举措，并要求2029年必须完成所提出的改革任务。

（五）在发展实践中形成我国宏观经济治理的鲜明特点

新时代特别是进入新发展阶段，我国宏观经济治理体系不断发展和完善，使得我国宏观经济政策的功能效果和实现方式等均发生了深刻变化，其中十分突出的特点是较为鲜明的统筹协调和系统性。一是以国家中长期发展规划为战略导向，统筹宏观经济短期增长目标和长期发展目标，把年度宏观经济政策目标纳入五年规划发展目标，从20世纪50年代至今已制定实施14个五年规划（2006年之前称为计划），把五年规划目标纳入长期发展目标（现阶段的“十四五”规划与2035年中国式现代化的发展阶段性目标相互衔接）。党的二十大报告再次强调了国家中长期发展规划对于宏观经济政策的战略导向作用。同时强调了必须以构建高水平社会主义市场经济体制作为有效实现这一战略导向的重要保障。二是以宏观经济失衡的主要矛盾和矛盾主要方面的变化为依据，统筹宏观经济供给侧与需求侧改革和调控，协调总量目标和结构目标，形成供求良性互动。党的二十大报告进一步强调了以“需求牵引供给，以供给创造需求”的宏观经济调控方式，同时中国特色社会主义基本经济制度的确立与完善为实现这种良性互动创造了更为坚实的基础和更为深刻的可能。从改革开放起到1998年，我国宏观经济失衡主要在于需求膨胀、经济短缺、通胀压力巨大等方面，宏观调控长期以紧缩总需求为基本倾向（适度紧缩）。1998年受亚洲金融危机冲击，我国宏观经济失衡发生根本性变化，表现为需求疲软、产能过剩、下行压力增大，宏观调控转变为以扩大内需为基本政策倾向（积极的财政政策，稳健的货币政策）。2008年全球金融危机对我国经济产生了一定程度的冲击，需求疲软和产能过剩更为突出，宏观调控进一步强化对总需求的扩张（更加积极的财政政策，适度宽松的货币政策）。党的十八大之后，供求关系发生了新变化，在经济新常态下，“我国经济虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧”。相应地，“供给侧结构性改革”成为宏观调控和治理的方向和主线。与需求侧政策作用对象是消费者不同，供给侧结构性改革直接作用于生产者（企业、产业和国民经济生产体系），其对经济制度有更为深刻的要求。进入新发展阶段（实现第一个百年目标之后），我国宏观经济受到总需求与总供给双向叠加冲击，这要求宏观经济调控和治理方式进一步有机统一供给与需求，强调“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力”“进而形成需求牵引供给，供给创造需求的更高水平动态平衡”。三是以宏观经济波动的特点为依据，统筹货币政策和财政政策，在调控方式上构建“区间调控+定向调控+相机调控”的政策组合调控方式，以防止宏观经济大起大落的不稳定性加剧，提高宏观经济运行质量和宏观调控效率；在政策组合上，以货币和财政政策为主要手段，形成产业、就业、投资、消费、区域、社会、价格、科技等多方面政策的相互协调配合。四是以淡化经济周期为出发点，统筹协调逆周期调节与跨周期调节。逆周期调节是新凯恩斯主义为代表的西方宏观政策主流理论强调的重点，针对经济短期波动采取反方向政策调控，使产出缺口和通胀缺口逐渐中和并趋向于零，但其局限性在于可能会导致金融风险加剧，尤其是在经济严重衰退时强刺激会产生大量劣质需求，形成经济泡沫，对未来发展形成阻碍。我国在2020年首次提出要“完善宏观调控跨周期设计和调节，逐渐形成了跨周期和逆周期宏观调控政策的有机组合，从而更有利于平衡短期经济与长期经济发展，平衡经济增长与金融风险防范、经济结构升级等多重目标间的关系”。五是以推动国内与国际经济双循环相互促进为目标，统筹国内宏观经济政策与国际宏观经济政策。2020年12月召开的中央经济工作会议明确要求：“要完善宏观经济治理，加强国际宏观经济政策协调”，以高水平制度型开放作为中国式现代化的必由之路，使新发展阶段的宏观经济治理与构建新发展格局切实形成有机统一。

 

三、适应我国供求矛盾及矛盾主要方面的变化，调整宏观经济治理方式和宏观调控方向

 

宏观经济治理及相应的宏观经济政策，目标是使国民经济趋向于均衡，有效克服市场经济体制在配置资源上存在的局限性，缓解市场失灵。事实上，在经济发展过程中，经济本身的目标函数和约束函数是极为复杂的运动系统，对于这一复杂的运动系统，无论是单纯依靠政府调控，还是单纯依靠市场调控，都难以实现均衡，必须是有效市场和有为政府间的有机统一。党和国家在长期探索中，对这一问题的认识不断深化。从党的十四大明确经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，进而在国家宏观调控指导下，使市场在资源配置中起基础性作用，到党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，明确在新时代中国特色社会主义经济发展中，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。党的二十届三中全会通过的《决定》要求，在市场起决定性作用的同时，实施科学的宏观调控和有效的政府治理。使我们党在理论和实践上对于社会主义市场经济条件下宏观经济治理和宏观调控的探索不断深化，对经济体制改革进程中如何处理好政府与市场关系这一核心问题的把握更加科学。

（一）宏观经济失衡的特点与宏观经济治理方式的选择

宏观经济失衡的类型是多样的。从总量失衡来说，可以表现为总需求大于总供给，严重到一定程度便形成难以承受的通货膨胀等各方面宏观经济指标的失衡，也可能表现为供给大于需求，达到一定临界水平会形成严重的失业等各方面的宏观经济衰退。从结构性失衡来说，可能是投资领域中供给大于需求，形成产能过剩，但同时在消费领域则是需求大于供给，形成通货膨胀，也可能是其他类型的投资和消费领域反方向失衡，还可能是在投资或消费领域各自内部就存在反方向的结构性失衡。从开放条件来说，考虑到国际收支领域的两种基本失衡，例如，收入大于支出或者是支出大于收入，或者是由于外汇储备大量增长而不断增大外汇占款，形成通货膨胀压力，又或者是形成严重国际收支赤字而降低抵御国际经济风险的能力，进而削弱可持续发展竞争力。当这种总量失衡和结构性失衡同国际收支失衡形成不同组合时，就使宏观经济政策的方向和宏观经济治理的重点产生偏离，特别是各类反方向失衡的组合结构，对宏观经济治理和宏观政策要求根本上的不同，采取同样的宏观治理举措和经济政策所产生的效应，对不同领域的不同方向和不同程度的失衡而言，是相互矛盾的，极易导致治理和政策效果上的合成谬误，甚至进一步加剧失衡。这就要求根据宏观经济失衡的特点及其变化，抓住其中的主要矛盾，明确宏观经济治理和宏观调控的重点和主线，同时坚持系统协调，在缓解主要失衡或者说治理对国民经济影响作用最为突出的矛盾的同时，尽可能减轻其他暂时还未表现为主要矛盾的失衡加剧，努力降低短期宏观经济调控对长期经济发展可能形成的不利影响。这就要求宏观经济治理在方式上，即在需求管理和供给管理两个方面孰为重点，或者说宏观经济治理要在是从需求侧入手，还是从供给侧入手，做出选择。经济政策作用方向相应的要在是以需求政策为主，还是以供给政策为主做出选择。进一步说，当各种结构性反方向失衡同时发生时，在明确是以需求还是以供给侧为重点的基础上，如何协调供给管理与需求管理，不是将二者割裂开来，而是要两者形成双向良性互动，是宏观经济治理和宏观经济调控面对的现实难题。

需求管理和供给管理都是宏观经济治理和宏观经济政策的作用方式。也就是说，宏观经济治理及调控可以采取需求侧管理方式（战略方向），也可以采取供给侧管理方式（战略方向），宏观经济政策可以需求管理为主线，也可以供给管理为主线。但必须清楚，需求管理和供给管理方式和政策各自具有不同特点，相应的，在对经济体制机制甚至对社会基本经济制度方面也有着不同的要求。一般来说，需求管理及政策作用的直接对象是市场总需求及最终消费者，供给管理及政策作用的直接对象是市场总供给及生产者。也就是说，在宏观经济失衡时，需求管理是通过影响消费者行为及预期，进而作用于总需求，使需求曲线移动与总供给曲线形成新的均衡，或趋近于新的均衡；供给管理则是通过作用于生产者，进而影响供给，使供给曲线移动与总需求曲线形成新的均衡，或趋近于新的均衡。因此，需求管理和供给管理对宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、国际收支政策等有着不同的要求。科学的宏观经济调控、有效的政府治理，必须根据供需两端的特点，形成相应的政策组合。需求管理和供给管理对宏观经济影响效应，包括总量效应和结构效应、短期效应和长期效应也会产生差异。宏观经济治理必须根据失衡的特点，形成有效的对冲，以有效的需求管理对冲国民经济在需求侧受到的冲击，以深入的供给管理对冲国民经济在供给侧受到的冲击。总之，首先是要明确重点。正如习近平总书记所言：“纵观世界经济发展史，经济政策是以供给侧为重点，还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择。”要根据失衡的特殊性，有针对性地做出选择。习近平总书记指出：“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段，需求侧管理重点解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”

（二）我国宏观经济失衡主要矛盾的演变与宏观经济政策主线的调整

在传统计划经济体制下，不存在严格意义上的总供给与总需求的矛盾运动，经济失衡的主要矛盾表现为集中计划约束下的经济短缺。这种长期普遍的短缺，主要不是通过竞争性价格信号体现，也不反映市场竞争供求矛盾的状况，而是以实物指标的形式表现在总量和结构上的短缺值的上升，体现的是计划经济体制下供给和需求真实矛盾的扭曲。原因在于配置资源的方式不是市场竞争体制，特别是企业作为基本生产单位，不受市场硬约束，同时又面对国家计划的软约束，形成严重的低效率，同时又形成不受成本约束的投资饥渴，再辅之于全社会非市场约束下的消费饥渴，使供给在难以有效提升的同时，需求不断膨胀。与之相应，国家的集中计划管理，主要是根据短缺强度，在总量和结构上采取不同程度的政府强制性平衡，建立各种计划配置资源的排队模型。这种强制性平衡下的矛盾，虽然不表现为显性的通货膨胀，但却表现为深层次的低效率和短缺的普遍加剧。

进入改革开放时期，特别是伴随党的十四大明确经济体制改革以建立社会主义市场经济体制为目标导向，并提出在国家宏观指导下，使市场发挥配置资源的基础性作用，我国宏观经济中的总量失衡开始逐渐具有市场经济的周期性运行特点，这一发展进程大体可以划分为三个阶段。

第一阶段是由1978年到1998年的20年时间。一方面，由于种种历史原因，我国经济发展基础薄弱，甚至处于贫困状态；另一方面，由于改革初期市场经济体制仍在培育中，其对市场经济竞争主体（企业）的约束力度不够，企业制度本身也处于深刻的改革过程之中。因而，无论是在经济总量还是在经济结构上，经济失衡主要特点是需求膨胀，供给不足。与传统计划经济不同，这种供求矛盾直接表现为通货膨胀。这种通货膨胀一方面刺激了企业生产，增大了全社会的供给，从而不同于计划经济。在计划经济冻结物价条件下，企业行为是以政府补贴规模为产出确定准则，而不是以真正的市场需求为扩张准则。另一方面，引发了较为严重的物价上涨。在这一时期，我国经济先后经历了1985年、1988年、1994年三次严重的物价上涨冲击。这一阶段，经济失衡矛盾的主要方面在于需求端，包括投资需求和消费需求。由于发展性原因和体制性原因，需求迅速扩张，导致供求关系严重失衡。相应地，政府调控和宏观政策包括财政政策和货币政策的基本倾向是长期全面“适度紧缩”。直到1997年，党的十五大仍然要求在整个“九五”计划期间（1996至2000年），经济政策基本倾向是“适度紧缩”，目标是遏制严重的通货膨胀。

第二阶段是由1998年到2012年的近15年的时间。一方面，由于改革开放经过20年的快速发展和市场化进程，我国经济获得了大幅增长，市场约束力度和市场化程度显著提升，因而有效地克服了市场短缺。在发展水平上，按世界银行划分标准，以人均GDP水平为标志，我国在1998年已由1978年的低收入贫困阶段进入下中等收入发展阶段，即温饱阶段；在体制转轨上，我国市场化程度明显上升，市场化指数在经济转轨国家位居前列，2001年，我国加入世贸组织。相应地，在宏观经济供求关系失衡上表现出新特点，需求扩张及相应的通货膨胀不再成为首要问题，需求疲软成为突出矛盾，矛盾的主要方面仍然集中在需求侧，但失衡的方向发生了逆转。另一方面，由于外部国际经济环境的新变化，1997年发生亚洲金融危机，到1998年形成对我国经济的冲击，尤其是出口受到较大影响，使得产能过剩，特别是部分消费品和家用电器等耐用消费品产能过剩的矛盾较为突出。在外需下滑、过剩产能逐渐转向国内的条件下，内需疲软的矛盾日益显现。因而1998年下半年党和国家提出以“积极的财政政策，稳健的货币政策”取代长期坚持的“适度紧缩”的宏观政策，以扩大内需，缓解新的失衡。直到2008年爆发全球金融危机，全球经济衰退，我国改革开放以来“两头在外，大进大出”的循环模式难以继续。内需不足的矛盾更为尖锐，产能过剩也由消费品领域进一步蔓延到投资品领域。一些长期供不应求、价格居高不下的投资品出现严重过剩。2009年初，宏观经济政策由1998年开启的“积极的财政政策，稳健的货币政策”进一步调整为，“更加积极的财政政策，适度宽松的货币政策”，加大宏观经济政策刺激内需的强度，宏观经济政策的着力点仍集中在总需求管理，但政策力度进一步强化。2010年底，我国启动退出全面强力扩张政策轨道，回到“积极的财政政策，稳健的货币政策”，但仍是坚持以扩大内需的扩张性政策为主，只是扩张力度有所缓解。

第三阶段是由2012年至2020年的近8年时间。在党的十八大召开之后，伴随中国特色社会主义发展进入新时代，国内国际经济态势变化，我国经济进入新常态。就宏观经济失衡矛盾的新变化而言，约束经济发展的条件发生了系统性变化，企业竞争力不强，产业结构升级动力不足，国民经济循环不够畅通等供给侧矛盾更为突出。虽然外部环境的不确定性和风险不断上升，特别是美国及西方主要经济体对我国经济发展的限制打压不断升级，但真正赢得竞争的根本出路还在于我国自身的竞争力提高。因此在经济新常态下，宏观经济失衡的主要矛盾由需求侧转移到供给侧，矛盾的主要方面集中在供给侧的一系列矛盾上。正如习近平总书记所分析的，我国进入经济新常态，“经济发展虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧”。从宏观调控政策目标和方式的变化上看，需要由以往需求管理为主向以供给侧管理为主转变，政策的着力点需要由从需求端入手向从供给端入手转变，以深化供给侧结构性改革为战略方向和主线。面对宏观经济失衡及矛盾的主要方面的新变化，要求宏观经济政策必须做出相应的调整。正如习近平总书记所指出的，“从需求方面看，全面刺激政策的边际效果明显递减。从供给方面看，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向。我们必须全面把握供求关系新变化，科学进行宏观调控”。同时在政策实践上，党的十八大之后提出了“三去一降一补”。在党的十九大之后，进一步提出了“巩固、增强、提升、畅通”的八字方针，目的是要从企业、产业和国民经济系统等微观、中观、宏观方面提高竞争力，通过加快深化科技创新和产业革命，提高供给质量和水平，推动经济高质量发展，真正贯彻新发展理念。事实上，一个国家的发展在根本上要依靠供给侧推动。

（三）中国式现代化新阶段宏观经济供求关系矛盾演变具有新特点

经过长期奋斗，到“十三五”末（2020年底），中国实现了全面小康，摆脱了绝对贫困，实现了“第一个百年目标”，进入以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业的新征程，经济社会发展进入新阶段。机遇与挑战都发生了系统性、历史性变化，社会主要矛盾也发生了深刻转变，再加上新冠疫情的冲击和外部环境不确定性的上升，我国宏观经济失衡出现了新的变化。这种新变化形成的新特点主要体现在，由于国民经济同时受到国内国际多种挑战，宏观上供给和需求同时面临叠加风险冲击并双向萎缩，在供给侧结构性矛盾仍然突出的同时，需求不足的矛盾不断加剧；短期经济总量增长动力不足的同时，深层次结构性矛盾依然存在。虽然没有形成严格意义上的通货紧缩，但经济增长速度明显放缓，消费品物价指数逼近零，工业生产者价格连续多年负增长；城镇调查失业率总体上控制在政策目标要求的水平（5.5%）以下，但各种结构性失业压力不断上升，十六至二十四岁年龄区间的失业率连续多年居高不下，超出就业政策目标（5.5%）三倍以上，达到20%左右。

究其原因，首先在于有效需求不足，特别是内需疲软。一是消费需求虽然绝对规模较大，在世界经济中以单一经济体来说，居领先地位，但从增长的可持续性上看，基础不稳，特别是2022年社会消费品零售总额出现负增长，而且在疫情之后消费需求增长速度的边际修复呈现持续下降趋势。2023年和2024年上半年的趋势都表现出先高后低态势，并且2024年上半年的增速明显低于2023年。重要的原因在于，微观上，居民收入增长和预期不强，特别是作为消费支出主体的城市居民收入增长长期低于经济增长速度。宏观上，从国民收入中居民、企业、政府三者所占比重来看，居民部门占比长期偏低，不仅低于发达国家，而且大幅低于与我国处于大体相同阶段的发展中国家。二是投资需求同样在绝对规模较高的同时，增长速度边际下降趋势明显。2023年投资增速持续下降，全年仅为3%，2024年上半年增速还低于上年同期。虽然国有控股企业投资增长较快，但民营企业投资增速明显放缓，甚至出现长时期负增长，表明市场力量调动仍不充分。三是从出口需求上看，由于外部经济环境不确定性的明显上升，全球经济复苏放缓对我国出口产生深刻影响。2023年我国净出口为负增长，对经济增长的贡献为负值。2024年上半年出口面临的外部环境的不确定性进一步上升。与此同时，从供给侧看，一些深层次结构性矛盾仍然较突出，特别是疫情冲击之后供给萎缩加剧，美国等西方国家打压下产业链的卡点和堵点矛盾更为尖锐。一是部分产业产能过剩矛盾较为突出，国民经济结构性分化特点显著，而制造业部分产能过剩更为严重。二是企业面临的风险和困难仍然较为严重，企业循环速度明显放缓，应收账款占比增速较快，承压能力严重耗损，所需要的修复期远高于预期，特别是中小微企业面临的困难更大，企业盈利能力受到严重削弱，规模以上工业企业利润呈现负增长，修复进程也较迟缓。三是房地产行业深度衰退，对国民经济产生了严重的拖累效应。在全国房地产新开发投资、新增房地产销售面积、新增房地产销售额等主要经济指标上，近年来均呈现两位数以上的负增长。这些现象表明供给侧面临的冲击相当深刻。若再考虑到发展新质生产力的主要途径在于供给侧结构性改革，那么应对供给冲击，提高供给质量，推进结构升级所面临的压力和挑战就更为艰巨和尖锐。

（四）供求关系的新变化要求宏观经济治理方式和宏观经济政策调控必须作出新的调整

科学的宏观调控需要更主动更系统地协调供给与需求之间的相互关系，因此，早在2020年12月，中央经济工作会议就敏锐地提出，在坚持以深化供给侧结构性改革为主线的同时，注重需求侧管理，形成需求牵引供给，供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。2021年中央经济工作会议再次强调我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，明确提出要实施好扩大内需战略。2022年中央经济工作会议更加鲜明地提出“三重压力”对我国经济的影响加深。2023年中央经济工作会议分析当前经济运行存在的主要问题，并将其概括为：“从需求侧看，有效需求不足，特别是内需不足日益突出；从供给侧看，部分产业产能过剩，企业面临的困难较多等矛盾亟待解决，并且外部环境的不确定性进一步上升，不利影响明显增大。”因而在宏观调控方式上，要将扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，将坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力作为进入新时代特别是进入新发展阶段后，面临新宏观经济失衡，做好经济工作必须遵循的客观经济规律。正如习近平同志所强调的：“构建新发展格局的关键在于实现经济循环的畅通无阻。这就需要把扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，供需两端同时发力、协调配合，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现国民经济良性循环。

党的二十大报告明确要求，为实现经济质的有效提升和量的合理增长，推动经济高质量发展，必须努力将实施扩大内需战略和深化供给侧结构性改革有机结合起来。构建现代化经济体系所需要的新发展格局应以扩大内需为战略基点，以深化供给侧结构性改革为战略主线，将这两方面有机统一于新发展格局的构建进程。党的二十届三中全会落实党的二十大精神，紧扣推进中国式现代化主题，部署未来一段时期进一步全面深化改革的主要任务和战略举措，在强调聚焦构建高水平社会主义市场经济体制的过程中，特别要求“加快培育完整内需体系”，形成市场主导的有效投资内生增长机制，完善扩大消费长效机制。这将为实施扩大内需战略创造体制机制条件。同时，在部署健全推动高质量发展体制机制的改革任务时，会议特别指出，必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，以完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势，突出强调健全因地制宜发展新质生产力体制机制。

形成需求与供给双向良性互动，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，增强国内大循环动力和可靠性，首先需要科学把握需求牵引供给和供给创造需求的内涵。所谓需求牵引供给，重要的是以市场有效需求的扩张引导供给扩张。一方面，总量上必须根据市场需求变化，适应市场竞争要求，提升供给能力。这就要求供给扩张必须具有市场竞争效率，必须具有市场竞争力；另一方面，必须根据需求结构的变化深化供给侧结构性改革，避免低效率的重复建设和结构趋同，防止经济泡沫。也就是说供给总量和结构的变化前提在于受市场硬约束。所谓供给创造需求，重要的是以高质量的供给创造有效需求。一方面通过供给侧的创新，形成新产业新产品，进而引领和开辟新的需求领域，形成新的需求扩张，改变需求结构，推动需求不断升级；另一方面提升产品和服务供给质量，提升市场对供给的信任度和安全感，同时通过技术创新降低成本，降低供给的单位产品价格，进而扩大市场需求规模。也就是说以高质量低成本的供给创造新的需求扩张，以科技革命推进产业变革，进而创造优质供给，以产业革命推进产品创新进而创造需求，以需求牵引供给进而强化市场有效需求，拉动高质量供给动力。其次，根据供给和需求管理政策的特点，加强政策工具的创新和协调。供给政策应更具长期性和对结构性失衡的针对性，特别是通过创新支持政策，着重解决经济长期发展问题和结构矛盾的系统性问题。需求政策应更具总量性和短期效应，特别是以总量政策着重解决短期经济的波动性和总量增长的稳定性。宏观经济短期总量稳定性提高为长期发展和深化供给侧结构性改革提供宏观环境，而经济长期结构性变革为宏观经济稳定创造发展基础。经济发展的条件在于需要稳定的“窗口期”，经济发展的实质在于创新驱动的结构升级和优化。其三，需要健全经济体制机制。需求与供给间的不平衡是常态，问题在于政策上是否具有缓解能力，使不平衡控制在国民经济可承受的程度之内。这种政策上的缓解能力又依靠相应的体制机制，即在经济体制机制上是否具有使供求失衡逐渐收敛进而趋向均衡的可能。在社会主义市场经济体制下，一方面应加快构建高水平社会主义市场经济体制，另一方面应健全宏观经济治理体系，这要求以经济改革为牵引进一步全面深化改革。其中的核心问题在于处理好政府与市场的关系，在于推进市场化的同时完善社会主义法制体系、深化社会主义市场内在竞争机制和基础制度改革、健全科学的宏观调控和有效的政府治理体系。

 

四、以“稳中求进”作为我国新发展阶段宏观经济治理的工作总基调

 

（一）“稳中求进”工作总基调是治国理政的重要原则，是新时代党对做好经济工作的重要规律性认识，必须在宏观经济治理和调控中长期坚持科学贯彻

以“稳中求进”作为工作总基调进而作为治国理政的重要原则，是习近平经济思想中的重要观点。从宏观经济治理和调控上理解稳和进的内涵，正如习近平同志所指出的，“坚持稳中求进的工作总基调，‘稳’的重点要放在稳住经济运行上，确保增长、就业、物价不出现大的波动，确保金融不出现区域性系统性风险”。“‘进’的重点要放在调整经济结构和深化改革的开放上，确保转变经济发展方式和创新驱动发展取得新成效。”也就是说，“稳”的关键在于宏观经济具有稳定性，宏观经济运行质量重要的在于减轻波动性，主要宏观经济指标运行要稳健，尤其是经济增长率，与之相联系的失业率、通货膨胀率，以及国际收支等指标均衡稳健，宏观经济运行质量好坏重要的是看宏观经济指标能否均衡达成，看经济运行是否稳定，进而为微观经济主体对宏观经济做出合理预期创造可能。“进”的关键在于技术创新驱动的产业革命和相应的经济结构质态演进符合经济发展历史规律，改革开放推动的制度创新和相应的治理体系变化符合解放发展生产力的历史要求。经济发展的质量高低根本在于结构质态演进，结构演进以新质生产力培育为产业基础，新质生产力的培育及相应的结构升级是效率的函数，而效率是创新的函数，其包括技术创新和制度创新，科技是第一生产力，改革是解放和发展生产力的关键动力。

“稳中求进”是新时代我们党在实践探索中形成的对于做好经济工作的一项规律性认识。党的十八大以来，党中央始终强调坚持稳中求进工作总基调。2012年12月召开的中央经济工作会议明确要求：“要继续把握好稳中求进的工作总基调”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步指出，做好经济工作，“最核心的是要坚持稳中求进、改革创新。”2014年12月和2015年12月中央经济工作会议都将坚持稳中求进工作总基调列入做好经济工作的总体要求。2016年12月中央经济工作会议把稳中求进上升为治国理政的重要原则，指出“稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论”，强调“稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为”。党的十九大之后，2017年12月中央经济工作会议进一步明确，稳中求进工作总基调是治国理政的长期重要原则，必须长期坚持。而后的2018年12月、2019年12月和2020年12月相继召开的中央经工作会议坚持稳中求进工作总基调，强调宏观政策要稳，稳字当头，并且具体化为“六稳”。2020年12月中央经济工作会议分析新冠疫情与国内国际各方面经济社会发展风险叠加的冲击，提出继续坚持“稳中求进”工作总基调，要求保持宏观经济政策上的连续性、稳定性、可持续性，在扎实做好“六稳”的基础上，进一步具体化为“六保”。2021年12月中央经济工作会议深刻剖析了需求收缩、供给冲击、预期转弱的“三重压力”，总结了对做好经济工作的规律性认识，即“四个必须”，其中之一便是把“稳中求进”这一工作总基调和治国理政的重要原则上升为我们党在应对风险挑战实践中积累形成的一条做好经济工作的规律性认识，做好经济工作必须遵循这一客观经济规律的要求，“稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策”。党的二十大之后，2022年12月召开的中央经济工作会议明确概括了做好经济工作必须努力做到“六个坚持”的客观要求，其中一条便是“坚持稳中求进工作总基调”。2023年12月召开的中央经济工作会议进一步深化了对于“稳中求进”的认识，要求“继续坚持稳中求进工作总基调，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础”。党的二十届三中全会通过的《决定》在阐释进一步全面深化改革的指导思想时，再次强调坚持稳中求进工作总基调，要求改革进程要坚持破立并举、先立后破，坚持系统观念，处理好经济与社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。也就是说，从当前宏观经济目标来看，实现“稳”的目标，要求突出“三稳”（稳增长、稳就业、稳预期）；从长期经济发展趋势来看，体现“进”的要求，需要提质增效转变结构。以“稳”为“进”创造时间窗口，提供宏观经济环境，以“进”为稳中向好创造基础，提供经济发展动能。

显然，新时代以来，我们党对“稳中求进”重要性的认识和强调不断深化和加强，从提出贯彻“稳中求进”原则，到明确“稳中求进”为工作总基调，从将其作为做好经济工作需要坚持的“最核心”的工作方针，到在实践上将其上升为“治国理政的重要原则”，在理论上将其凝练为“做好经济工作的方法论”。从而在理论与实践的统一上，将“稳中求进”工作总基调和治国理政重要原则深化为党对做好经济工作的规律性认识，成为习近平经济思想重要创新的集中体现，作为规律性认识，反映着经济社会发展的客观要求，需要在经济社会中尤其是宏观经济治理和宏观调控过程中自觉遵循、科学贯彻、长期坚持。

（二）不断深化对稳与进内涵的认识，科学把握稳与进内在的联系，推进经济发展质的有效提升和量的合理增长

“稳”和“进”的具体内涵是伴随经济社会发展而历史性变化的，就“稳”而言，其核心内容是经济增长要稳，防止出现大的波动，经济运行要稳，防止发生严重失误。经济增长的速度不能大起大落，要保持相应的稳定性，宏观经济目标之间、宏观与微观经济之间、总量目标与结构目标之间等各方面不能严重冲突，要保持一定的均衡性。事实上，宏观经济的稳定性和均衡性是宏观经济质量高低的重要判断依据，我国经济社会发展进入新时代以来，约束条件和目标函数等都发生了深刻而又系统的变化，因此对于“稳”相应就有了新的要求。

党的十八大以后我国经济社会发展出现新常态，而新常态中突出的一个特征便是经济增长速度进入换挡期。在2013年12月召开的中央经济工作会议上，习近平同志指出：“面对我国经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期‘三期叠加’的状况，经济形势可以说是变幻莫测、瞬息万变。”可以说“三期叠加”表明我国经济发展进入新常态，这是不以人的主观意志为转移的客观进程。因而，认识新常态，适应新常态，引领新常态，成为我国经济发展的大逻辑，针对经济新常态的下速度变化、结构优化、动力转换三大特点，要求“在增长速度不可避免换挡的同时，经济发展方式加快转变，经济结构不断优化，发展动力持续转换，改革开放释放出新的发展活力”，推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进。“稳”有了新内涵：一是稳增长要顺应新常态下经济增速换挡期的客观要求，不能不切实际继续追求高速增长，而是稳定在合理水平上，经济增长必须建立在供给约束条件提供的可能和需求约束环境提供的必要性基础之上；二是稳增长要遵循经济发展速度有升有降的客观趋势，不能绝对地机械地对待经济增速波动，经济波动是经济发展规律，稳增长不是取消波动，而是使之在合理范围内，宏观调控的基本目标就是使波动性控制在预期范围之内，宏观经济运行质量的重要标志是降低经济波动的幅度；三是稳增长不能作为孤立的经济目标，必须与转变发展方式、调整经济结构、转换经济动能相统一。稳增长要为长期发展质量提升创造条件，拓展“窗口期”，所谓宏观政策要稳，就是要为经济结构性改革营造稳定的宏观经济环境。同时要适应转方式调结构的发展要求，不能为短期增长目标的实现，“继续透支未来的增长”。总体而言，“稳”更体现经济增长的总量运行和增长速度方面的特征，更具短性，在政策上更具需求管理的特点，因而从可持续高质量发展的意义上来看，之所以需要“稳”，重要的原因在于不能使短期增长目标的实现以牺牲未来长期发展可能为代价。对于“稳”的认识，从稳增长到稳定经济社会发展大局，从防止经济大起大落式的波动到稳定宏观经济大盘，从实现既定宏观经济增长目标到保持经济运行在合理区间，在实践中不断深化和丰富，不断提升与客观经济规律间的契合度。

就“进”而言，其核心内容是通过创新，包括技术创新和制度创新，提高要素和全要素生产率，从而形成新兴战略性产业和未来产业，切实推进经济结构质态演进，培育新质生产力，建设现代化经济体系。首先要构建现代化产业体系，形成新发展格局，完整准确全面贯彻新发展理念，推进高质量发展。党的十八大之后我国经济社会发展进入新时代，制约经济发展的基本经济条件发生了深刻而又系统的变化，经济社会本身的内在矛盾也发生了根本而又显著的变化，以经济总量扩张为目标，高速翻番式增长为方略的发展理念和基本战略产生了严重的历史局限，无论是在供给侧的要素成本上还是在需求侧的市场规模上，都难以持续支持以往的高速增长，因此必须重塑新优势，根本转变发展方式。当经济发展摆脱了低收入贫困陷阱的困扰，进入到上中等收入阶段（以人均GDP水平为标志，我国2010年达到世界银行划分的上中等收入起点线），需要克服“中等收入陷阱”困扰。关键需要从以解决总量失衡矛盾，特别是短缺矛盾为主逐渐转向以解决一系列深层次的结构性失衡为主。解决深层次的结构性矛盾的目标重在结构质态升级优化，结构升级则是要素和全要素效率提升的结果，而效率提升只能是创新的函数。因而“进”的根本在于效率提升和结构优化。并且伴随新时代经济社会发展，“进”的内涵不断发生历史性的变化。一是从强调结构升级扩展到构建现代化经济体系，二是从突出深化供给侧结构性改革聚焦到培育和发展新质生产力，三是从明确以提高全要素生产率为关键上升到以高质量发展为首要。总体而言，“进”体现经济长期发展的结构性和质态演进方向的特征，具有长期性，在政策上也更具供给管理的特点。真正实现“进”，本质上就是实现高质量发展，即在宏观上实现供求均衡，特别是结构均衡的发展；在微观上实现高效率，特别是依靠全要素生产率提高为主要动能的发展；在结构上实现协调，特别是产业结构、区域结构、分配结构等方面协调发展；在风险防范上实现高水平安全，特别是提高国民经济抗击打能力的发展韧性；在内外循环上实现高水平开放，特别是制度型开放的发展。这种高质量的发展目标的达成，要求高水平的创新，首先是科技创新推动的产业变革形成新质生产力；要求高水平的改革，关键是加快构建高水平的社会主义市场经济体制；要求高水平的开放，目标是形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。

就“稳”与“进”的关系而言，稳中求进是辩证统一的整体，不能分割起来更不能相互对立起来。“稳”是前提，“进”是根本，就国民经济宏观调控而言，“稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为。”就国民经济长期发展而言，“进”是根本，实现高质量发展，培育新质生产力、提升经济结构质态是提升我国经济社会发展生存力、竞争力、发展力、可持续力的根本。没有“稳”就没有“进”的宏观经济条件，也就是说没有相对稳定的宏观经济环境，没有基本的宏观经济政策目标的达成，没有总供求关系的基本均衡，至少不出现严重失衡，就难以实质性地推动“进”。因此，“经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策。”“必须坚持稳中求进、调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。”

没有“进”就不具“稳”的基础。在新发展阶段，伴随国内国际经济社会发展条件和环境的深刻变化，需要重塑新优势，根本改变发展方式，否则根本不可能实现可持续健康稳定的发展，不可能完整准确贯彻新发展理念，不可能加快培育现代化经济体系、形成新质生产力，长期经济社会发展目标难以达成，中国式现代化的历史进程就有可能被迟滞、甚至中断，经济社会大局也就不存在长期稳定的可能和基础不能有效提升国民经济质态，提高创新能力促进要素效率和全要素生产率提高，并带动经济社会发展质的有效提升和量的合理增长实现有机统一，则会造成不仅量的增长目标难以达成，而且会加剧宏观经济的不稳定和失衡，国民竞争力绝对或相对降低，使我国在国际竞争全球化新格局中被固化在产业价值链低端，国民经济高水平安全难以保障。

因此，在实践上，稳中求进不仅是宏观经济工作的总要求，更是治国理政的重要原则，是新时代经济社会发展客观规律的要求。在理论上，稳中求进也是重要的方法论，是对客观经济规律认识的深化。认识“稳”与“进”，既要坚持唯物主义的立场，即以实事求是为出发点，不能脱离实际，又要体现辩证法的要求，即坚持积极能动的态度，一动一静，动静结合。在指导思想上，必须强调坚持系统观念。正如党的二十届三中全会所指出的：“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协调性。”另一方面，必须加快法治化建设进程，加快完善中国特色法治体系。市场经济是法治经济，对于政府治理和宏观调控而言，其科学性、规范性、有效性都需要在高水平社会主义市场经济体制基础上，形成有效的法治体系，既可以形成对市场公平竞争制度的充分维护，又可以形成对政府行为的有效保障和约束。对于进一步全面深化改革而言，需要做到改革与法治相统一，重大改革于法有据，并能及时把改革成果上升为法律制度。

作者：刘伟，中国人民大学原校长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心主任，国家一级教授

本文转载自社会科学（2024年第10期）。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处人大政治经济学论坛及作者。