内容摘要：土地制度变革是理解我国经济发展阶段转换的重要线索。1998年《土地管理法》全面修订后形成的土地制度，适应了快速工业化和城市化背景下地方政府主导增长的阶段需要，形成了“以地谋发展”模式，支撑了我国经济发展奇迹。但随着我国经济从高速增长转向高质量发展，城市化从快速增长期转向稳定发展期，“以地谋发展”模式难以为继。笔者认为，新发展阶段的土地制度改革必须顺应经济发展阶段转换，重新界定土地功能，促进土地制度支撑高质量发展，推动土地成为支撑空间优化、城乡融合发展、权利平等和乡村系统重构的制度基础。

土地制度问题是我国现代化进程中的重要制度问题。土地在不同的经济发展阶段有不同的功能，从而形成不同的土地制度安排。在快速工业化和城市化时期，可通过征地、出让、园区开发等方式，将土地转化为地方政府推动增长、建设城市的重要工具，这也支撑了我国经济发展奇迹。进入新发展阶段后，经济发展模式出现深刻转变，“以地谋发展”模式的基础被逐渐削弱。因此，土地制度改革的核心任务须顺应经济发展阶段转换，重新界定土地功能，重构土地配置方式、权利体系和收益分配机制。

1998 年《土地管理法》与我国经济发展奇迹

土地制度在我国结构转型过程中承担了特殊功能，推动了乡土中国向城乡中国的转型。改革开放初期的土地制度首先支撑了乡村工业化。改革开放后，乡镇企业异军突起，集体土地成为农民参与工业化的重要空间，农民开始在自己的土地上办企业、建城镇。这一时期的土地制度激活了农民在本地参与非农经济活动的权利，使农村剩余劳动力得以在乡土内部转化为工业劳动力。20世纪90年代中后期，我国工业化和城市化方式出现重要变化，随着分税制改革的推进和沿海地区持续开放，园区工业化模式兴起，地方政府逐步成为土地开发、招商引资的重要组织者，土地制度也转向支持政府主导的工业化和城市化。

1998 年修订并实施的《土地管理法》确立了严格的土地用途管制制度，为发展方式转换提供了重要的制度基础。自此，我国对农用地转为建设用地实行用途管制，要求建设占用农用地必须经过审批。同时，国家实行国有土地有偿使用制度。农用地转为建设用地必须实行征地，任何单位从事非农建设必须使用国有土地，地方政府获得垄断建设用地的权力，并成为建设用地供应和土地出让的主导者，形成“以地谋发展”模式。

土地成为地方政府促增长的工具。地方政府利用土地指标投放实现区域增长战略，在经济不景气时通过增加土地供应拉动投资和增长；利用建设用地独家供应权实现快速工业化目标，将建设用地大量配置到工业园区，并通过低价、补贴等工业用地优惠政策招商引资；利用土地用途管制权和增值收益分配权助推快速城市化，使土地成为政府促增长的关键制度工具。

土地成为园区工业化的工具。地方政府为了推动地方工业化，将建设用地主要配置到工业园区，通过低价征地、园区开发、基础设施配套和土地抵押融资，降低企业进入成本，推动制造业快速集聚。工业用地的低价供应与基础设施的集中建设，使各类园区成为承接全球制造业转移的重要载体，也推动了我国在较短时间内成长为“世界工厂”。

土地成为城市化的资本来源。地方政府通过土地出让和土地金融获得城市建设资金，支撑城市扩张。土地成为城市化的资本来源。在快速城市化阶段，土地出让收入和土地抵押融资是城市基础设施建设资金的主要来源，支撑了城市的迅速扩张。地方政府通过征地、储备、整理、出让等方式，将土地用途转换的增值收益集中用于道路桥梁、轨道交通、公共设施等基础设施建设，加强城市建设，改善区位条件，并进一步推高土地价值。

发展中国家在发展过程中普遍面临资本不足、城市基础设施滞后和产业空间不足的约束，1998年《土地管理法》全面修订后确立的土地制度则推动了我国经济奇迹的创造。我国利用独特的土地制度安排，使土地成为我国经济增长的发动机，以及快速工业化、城市化的助推器。

经济发展阶段转换与“以地谋发展”模式衰竭

任何一种发展模式都要对应其发展阶段。“以地谋发展”模式适应于经济高增长和快速工业化、快速城市化的用地需求。在这一阶段，劳动力大规模转移，制造业快速扩张，房地产高速增长，基础设施大规模建设，土地具有强大的经济发动机功能。地方政府通过土地供应拉动投资，通过低价工业用地招商引资，通过住宅和商服用地出让获得土地收入，通过土地抵押支撑城市建设融资，形成了土地、财政、金融、房地产和地方增长之间的良性循环，最终形成以土地资本化推动经济增长、以征地实现土地用途转换、以规划和指标控制土地供应、以低价工业用地聚集招商优势、以经营性用地出让实现级差收益、以土地抵押和平台融资放大建设能力的格局。

但随着经济发展阶段的转换，经济运行环境和条件发生变化，“以地谋发展”模式逐渐衰竭。一是经济增长方式转换。高质量发展要求发展方式从数量扩张转向结构优化、创新驱动和人民生活改善，单纯依靠建设用地增量和房地产扩张已经难以支撑长期增长。二是城市化速度放慢。我国常住人口城镇化率已接近70%，城市化从快速增长期转向稳定发展期，人口从乡村向城市的单向大规模流动趋于减弱。三是房地产预期改变。过去房价上涨和人口流入支撑了土地出让和地方融资，现在房地产开发投资下降、居民资产预期改变，土地增值链条不再顺畅。四是地方财政约束趋紧。土地出让收入下降后，地方政府依靠土地维持建设和偿债的能力下降，土地财政和土地金融的风险暴露。

“以地谋发展”模式衰竭是发展阶段转换的直接结果。经济发展阶段转换后，土地供应模式应从供给主导转向需求引致，从政府主导配置转向规划与市场主导配置；土地也不应再作为地方政府拉增长、扩投资、搞融资的主要工具，而应回到真实需求、空间效率和发展质量上来。在经济发展阶段转换和“以地谋发展”模式衰竭后，一种观点试图通过重新启动土地、房地产和基础设施来稳增长，但事实证明事与愿违。上一阶段发展时期面对的是人口进城、住房短缺、产业扩张和城市基础设施不足，而这一新发展阶段面对的则是人口结构变化、房地产库存压力、地方债务约束和产业转型升级。若继续沿用旧模式，只会形成更多低质城市、低效园区、高额债务和低效土地利用，带来更大的财政风险、金融风险和结构扭曲。

新任务和新使命：城乡融合形态构建与乡村系统重构

“以地谋发展”模式的衰竭，实质上宣告了快速城市化阶段土地功能的终结，也提出了城乡融合阶段土地制度改革的新命题。因此，笔者认为，新发展阶段土地问题的关键是重新界定土地在发展中的功能，提高土地配置效率，优化城市结构，促进城乡土地权利平等、要素双向流动和城乡连续体构建。

土地制度改革必须回应经济社会形态的变化。当前，城市化从快速扩张期进入稳定发展期，城乡格局进入城乡融合形态形成与构建阶段。国际经验表明，城镇化率超过70%以后，城乡空间普遍出现融合现象，将演化出连续梯度变化、功能互补的城乡连续体。郊区将成为连续体发展重要场域，这一阶段城乡连续体内部产业分工紧密，城乡要素双向互动频繁。我国此前的城镇化是人口向城市流动、土地向城市转用、资本向城市集聚的单向城镇化，乡村在这一过程中主要承担要素供给者角色。随着城市化率接近70%，这一单向流动的过程开始变化，城乡之间进入双向流动、功能互补、空间连续的新阶段。

城乡融合阶段首先改变的是城市发展逻辑。快速城市化阶段的城市是扩张型城市，主要任务是做大规模。稳定发展期的城市，必须转向内涵型发展。城市建设应从“大拆大建”转向城市更新，从增量开发转向存量优化。因此，笔者认为，未来城市要从解决总量问题转向解决结构问题，其中最重要的是优化用地结构，增加公共用地、生活空间和生态空间；城市更新也要从大块征地转向小街区、小片区的“绣花针式”更新。这种城市形态变化对土地制度提出了新的要求：过去土地制度服务于城市扩张，重点是将农用地转为建设用地，将建设用地投入城市开发；而未来土地制度则要服务于城市品质提升，重点是调整城市内部土地结构、提高存量土地利用效率、重新分配城市更新中的土地增值收益。城市土地的价值体现转向功能优化、公共服务改善、空间品质提升等方面。城市更新阶段的土地增值，应在政府公共投资、原业主、新业主和社会公共利益之间重新分配。

城乡融合阶段改变了城乡空间形态。城市、郊区、县城、镇和村庄不再是彼此割裂的行政单元，而应形成功能互补的城乡连续体。在这一连续体中，核心城区承担高端服务、创新、交流和公共功能；郊区承担居住、通勤、新产业和生态功能；县城成为连接城市与乡村的枢纽；重点镇和中心村承担乡村公共服务、产业组织和生活集聚功能。我国已出现县域城镇化加快、特大城市外围地区承接功能提升、县域经济多元化、劳动力流动增强等城乡融合表现，但城乡连续体尚未成熟，仍存在城乡二元分割、权利体系差异、城市群都市圈内部空间不连续、县镇村系统分化和乡村系统性衰败等问题。

促进乡村系统重构和乡村振兴。乡村的问题是“人—地—业—村”系统失衡：人口离土出村，土地破碎化和低效利用并存，农业竞争力不足，村庄数量减少和村庄活力衰退并存。乡村系统重构要求乡村功能再定义、要素再组合、结构再变革、空间再整合。因此，笔者认为，应通过乡村“人—地—业—村”整体协同与系统优化，重建乡村“人地、人村、人业、人人”关系，实现生产、生活、生态之间的再平衡，构建现代乡村体系，提升乡村整体活力和秩序，为全面推进乡村振兴和农业农村现代化奠定坚实基础。

城市更新、城乡连续体构建和乡村系统重构，是新发展阶段土地制度改革的三个重要对象。其中，城市需要通过土地结构优化实现内涵发展；城乡需要通过土地权利平等实现要素双向流动；乡村需要通过土地整合、宅基地盘活和集体建设用地改革实现系统重构。土地制度若能顺应新形态变化，就可能成为我国下一轮现代化转型的制度红利。

适应新形态的土地制度改革

新发展阶段土地制度改革的出发点是重新认识土地的功能。在快速城市化阶段，土地的主要功能是支撑工业化、城市化和地方政府融资；在城乡融合阶段，土地的主要功能应转向支撑全面发展、权利平等、空间优化和乡村系统重构。笔者认为，土地制度改革应在国土空间规划和用途管制的基础上，重建城乡之间、政府与市场之间、土地权利与土地收益之间的关系。

从偏向城市的土地配置转向关注城乡连续体的土地配置。过去的土地制度以城市建设需求为中心，乡村土地主要承担耕地保护和向城市转用的功能。进入城乡融合阶段，郊区、县城、乡镇和农村都成为生产生活空间，都有公共服务、产业发展、居住改善和新业态成长的用地需求。在城乡融合状态下，城乡隔离的二元形态变成城乡连续体，城市不再是唯一具备社会经济属性的空间，城乡都是重要的生产生活空间，各有价值。因此，笔者认为，土地资源不能再按行政等级和城市等级单向倾斜，而要按功能定位和真实需求在城市、郊区、县城、镇和乡村之间配置。

构建城乡统一的土地市场。城乡融合的关键是权利平等。现行土地制度的突出问题，是集体土地和国有土地在发展权、市场进入权、价值实现权等方面的不平等。笔者认为，构建城乡统一的土地市场，核心是土地权利的市场统一，集体和国有土地的权利要平等，土地价值实现方式的权利要平等；无论国有土地还是集体土地，均应按照功能来利用土地；符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地应与城市建设用地同等入市、同权同价、同等交易，使乡村土地成为乡村发展的权利基础。

改革征地制度和土地增值收益分配机制。过去征地制度在快速城市化阶段保证了低成本城市扩张，但也造成土地增值收益过度集中于城市和政府，农民与集体分享不足。笔者认为，新发展阶段应缩小征地范围，提高征地补偿的市场化程度，对非公共利益用地更多通过市场交易实现。土地增值收益应在国家、集体、农民、投资者和社会公共利益之间合理分配，使土地级差收益能够服务乡村。

以土地制度改革推动乡村系统重构。乡村的核心问题是“人—地—业—村”系统性失衡。承包地过于碎片化，宅基地占用与闲置并存，集体建设用地难以有效进入市场，村庄空间分散而公共服务难以配置。笔者认为，未来乡村应是村庄适度集中，土地要改变碎片化配置；探索在保证农民土地承包权利的基础上，让耕作权和使用权市场化；在和美乡村建设中，探索建立乡村统一土地权利体系和土地市场。

以城市土地制度改革推进城市更新。城市稳定发展期不代表土地不再创造价值，而是土地价值创造方式发生变化。过去土地增值价值来自新增建设用地和房地产扩张，未来价值增值来自城市结构优化、公共服务改善、产业空间优化和生活品质提升。因此，笔者认为，城市更新应通过存量低效用地再开发、工业用地转型、公共空间补足、老旧片区功能重组来实现土地价值提升。而土地制度则应为这种“小尺度、渐进式、结构性”的更新提供权利安排和收益分配机制。

综上，笔者认为，适应新阶段的土地制度改革，必须完成三重转换：一是从服务单向城市化转向服务城乡融合；二是从依靠土地增量扩张转向依靠土地结构优化；三是从土地收益城市独占转向城乡共享。我国上一轮经济发展奇迹，得益于土地制度与快速工业化城市化阶段的高度适配；我国下一轮高质量发展，则取决于土地制度能否适应城乡融合形态和乡村系统重构的新要求。土地制度仍然是中国式现代化的关键制度，但其历史任务已经发生变化，其不应只是城市扩张的发动机，而应成为城乡融合、权利平等和现代化强国建设的制度基础。

作者：刘守英，中国人民大学经济学院原院长，教授

本文转载自中国土地（2026年第5期）。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处人大政治经济学论坛及作者