一、引言

共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。改革开放以来，中国依靠发展生产力实现社会整体富裕程度显著提升。1978—2021年，GDP总量和人均可支配收入分别实现9.2%和8.2%的年均实际增长，从一个贫穷落后的国家发展为世界第二大经济体和最大的发展中国家，为促进共同富裕创造了良好条件。然而，在朝向“富裕”的进程中，发展红利的“共享”存在差别。伴随中国社会生产能力多方面进入世界前列，发展的质量和结构问题凸显，“不平衡和不充分的发展”成为社会主要矛盾的主要方面，城乡发展不平衡不充分成为最大的不平衡不充分问题。习近平总书记指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。

城乡发展不平衡是中国发展最大的不平衡。一是城乡居民收入差距处于高位。中国城乡居民人均收入比虽已由2009年的3.33倍降至2021年的2.50倍，但该比值仍超出1983年最低值的38%，远高于东亚主要经济体1.4倍左右的水平，且城乡人均收入差距绝对值达到28481元。二是城乡居民财富不平等扩大。城乡居民财产财富差距过去十年快速增长，显著高于收入不平等状况，财产性收入比维持在10倍以上。三是城乡居民消费福利差异明显。城镇居民人均消费为农村居民的2倍左右，城乡人均消费差距在2021年达到14391元，农村居民恩格尔系数高出城镇居民4.1%个百分点。四是城乡居民公共服务与社会福利水平不均等，农村基本公共服务在一些方面仍然较低，城镇职工养老保险和医疗保险水平远高于农村居民可享有水平。若城乡居民个人福祉和富裕程度的不平等持续扩大，实现城乡共同富裕也就无从谈起。

农村发展不充分是中国发展最大的不充分。一是农业产业比较收益低下。中国非农业全员劳动生产率为农业劳动生产率的4倍左右，2020年占总就业人数23.6%的第一产业劳动者仅创造7.7%的GDP份额。二是农村基础设施和人居环境存在短板。自然村道路建设滞后，农村客运设施不完善，部分地区农民出行困难。2020年仍有65.1%的乡未对生活污水进行处理，乡级生活垃圾无害化处理率为48.46%，燃气普及率仅为30.9%。三是农村教育发展不平衡。2016年末，全国67.7%的村庄没有幼儿园或托儿所，2020年农村居民家庭户主教育程度在高中及以上的占比仅为13%。四是农村要素市场发展滞后。乡村建设存在人才缺口、资本下乡面临制度与环境约束、城乡土地权利和市场体系不完善，要素从乡村向城市的单向流动加剧乡村衰败。

二、权利开放差异与城乡差距：一个分析框架

（一）权利开放与发展绩效

以权利视角审视发展问题是贫困治理和社会秩序研究的重要视角。诺贝尔经济学家阿玛蒂亚·森提出了理解贫困与饥荒问题的权利分析方法（Entitlement approach）。他摒弃传统的基于食物供给不足的分析，认为饥荒的产生往往不源于粮食短缺，而是源自人们免于饥饿的权利被剥夺。森将权利定义为一个人在社会中利用其全部的资格和机会而控制的一系列商品组合，避免饥饿的能力既依赖于将自己拥有的资源和劳动能力进行生产的权利，也依赖于将个人拥有的商品转换成另一组商品的交换权利，还依赖于国家提供的社会保障。他的这种“赋予权利、使有能力”的理念具有重要的公共政策含义，即不平等问题的改善需要赋予弱势群体被剥夺的那些提高收入的权利。若仅从最终分配结果缩小差距，忽视对权利关系恶化的改善，相对贫困问题依然会出现在权利缺失的群体。

诺思等在分析人类社会长期演进中的发展绩效差异时发现，实现社会转型的关键在于从权利限制秩序（Limited access order）向权利开放秩序（Open access order）的转变。在权利限制的社会秩序中，少数精英群体通过组建支配性联盟达成防止暴力的契约，利用垄断特权限制组织创立并控制经济机会，以此获取超额租金并维持社会秩序。与此不同，权利开放秩序利用开放权利达成社会稳定的目标，公民普遍秉持平等的信念，有权创立组织、参与经济竞争。非人际关系化的权利规则有效防止租金攫取的机会主义行为，受垄断的经济权利和少数群体攫取的超额租金得以扩展至全体公民。那些实现了现代转型的社会都成功实现了从权利限制秩序向权利开放秩序的转型，那些发展绩效不佳的国家却在权利限制秩序阶段陷入频繁的经济收缩和政治不安定，在迈向权利开放秩序的道路上受挫。

（二）权利开放差异与居民收入差距

1.权利是居民收入的决定因素。

权利决定了微观个体的行为选择、创造财富的能力积累，以及分享经济收益的机会。居民收入水平的提高一方面取决于微观个体权利结构的完整性及其权利强度，另一方面取决于对其权利的开放程度。伴随居民收入日趋多元，劳动以外的要素在收入创造中占据愈发重要的份额，对收入的分解表明要素权利是理解分配不平等的根源。一般而言，居民收入可分为四类，即从事生产经营活动获取的经营性收入、以劳动报酬体现的工资性收入、向其他主体提供资金或有形资产而获得的财产性收入，以及转移支付过程中取得的转移性收入。与收入结构相关联的权利结构体现为：

第一，经济活动权利。指通过赋予经济主体参与经济活动的资格和机会，使其在生产经营过程中将资源禀赋（包括财产、劳动、技术和其他资源）转化为劳动报酬的能力。具体包括：（1）通过明晰产权的归属、边界和结构，使微观主体依据预期调配生产要素、决定如何生产的经营自主权；（2）赋予经济主体平等的法律资格，消除经济活动对组织或身份的进入限制，形成以市场竞争、机会平等为核心的经济活动准入权和就业选择权；（3）以供需关系决定商品价格的市场定价权，使劳动收益合理反映劳动贡献的劳动收益权；（4）通过供给公共物品与服务，改进生产条件和环境、改善物质和制度性基础设施的公共服务享益权；（5）行使对生产剩余分配方式与份额的控制，消除不平等的显性或隐性合约安排，获取收益的剩余索取权。

第二，财产权利。指社会强制实施的、对经济物品的多种用途进行选择的权利。任何一种资源都内含具体的权利束，包括占有、使用、收益、转让等权利。财产权利转化为经济利益，关键在于权利主体能否按意愿行使以下具体权利：（1）具备获取财产的通路和渠道，并对所获财产进行排他占有和控制的财产所有权；（2）以法律保障财产价值的稳定实现，使财产免于强制性征收或租金攫取行为的财产稳定权；（3）有权通过市场合约将资产所有权进行交换，或让渡所有权分割出的其他权利，从而形成可交易的财产转让权；（4）通过对财产的占有、使用、经营或转让，在市场交易中获得租金收入的财产收益权。财产权利的归属、界定、强度和保障程度直接影响财产主体的收益。

第三，基本社会权利。指保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本权利安排。主要包括：（1）居民在失业、退休、患病或不具备获取收入能力时，通过转移支付而享有的、满足基本生活需求的基本社会福利权利。（2）国家为居民提供教育、住房、就业等方面的公共服务，使不同群体获得平等生存和发展机会的基本公共服务权利。开放基本社会权利的制度安排能够在不破坏市场的前提下使弱势群体分享市场化收益，降低市场参与成本，改善生存发展能力，并通过提升转移性收入保障其体面的生活。

2.权利开放能够促进与之相对应的收入增长，权利开放差异也因此成为导致收入差距的根源。

首先，经济活动权利开放差异引发劳动性收入扩大。从权利赋予角度看，一方面，经济主体面临的产权激励与约束机制不同。清晰的产权表达使权利主体依据经济预期合理配置资源参与生产活动，相反则会产生负向生产激励，降低产出效率与劳动收入。另一方面，权利主体的经济社会地位存在差别。经济机会更多赋予优势一方获取收益的权利，弱势一方则因市场准入受限和资源配置扭曲，难以参与市场竞争。从权利实现角度看，即便劳动者面临平等的经济机会，自身禀赋差异仍影响到能够获取的劳动报酬水平；显性与隐性制度歧视使劳动产出的相对价格不能公正反映劳动贡献，导致不同部门、行业或群体劳动收益的不平等；公共物品供给存在优先序，引发产业发展失衡和收益的不对等，从而扩大不同部门相对生产率和收入差距。

其次，财产权利开放差异对财产性收入差距的影响日益扩大。其一，个体获取财产的渠道与能力因自身禀赋和排斥性制度而存在差别，财富积累又存在“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应，使不同主体财产价值构成不断分化。其二，市场发育程度影响财产价值的实现机制。成熟的市场能够促进资产自由流转，保障其按照市场规律与经济预期实现价值，封闭或不完善的市场环境阻碍财产转让和收益权利的行使。其三，财产使用和价值实现的稳定性被破坏，尤其是政治或资本力量的介入限制了资产使用的排他性选择权利，从而带来产权残缺。由于财产性收入不平等往往高于劳动性收入，随着国民财富收入比增长，居民的财产占有和产权实现差异将引发不平等问题的加剧。

最后，基本社会权利开放差异对收入产生直接影响。政府通过提供公共品以及财政转移支付，满足不同群体基本利益诉求，是改善分配不平等的有效手段。然而，经济资源和物质基础制约了国家的公共品提供能力，基本社会权利的赋予往往率先发生在能够维护经济发展、话语权更强的群体中，这就形成权利主体逐步扩大，权利种类逐步实现的权利差序格局。弱势一方除了未能享受起点公平或经济机会平等，在基本社会权利赋予方面也被滞后，从而进一步拉大转移性收入差距。

（三）中国的城乡权利开放差异与城乡收入差距

至此，我们初步阐述了权利如何成为理解收入差距的纽带，即制度变革引发权利结构变化，权利开放的结构差异导致不同收入类别在时序上的涨落，最终体现为收入总额的变动差异。在以上分析的基础上，我们将具体探讨城乡权利开放差异如何成为城乡收入差距的根源。

中国的城乡居民权利受国家发展战略和整体性权利秩序影响。新中国成立以来，通过国家工业化推动结构转型，打破传统过密农业内卷和以地为生的农业文明。为了实行国家工业化和为此提供原始积累，中国在计划体制下采取了对农民的限制性权利秩序，以统购统销制度剥夺农产品定价权，以集体化与公社制控制农民土地自主经营权、剩余索取权，以户籍制度剥夺农民城市准入权和参与工业化的权利。城乡二元体制秩序成为城乡收入差距的基础性制度安排。

中国的改革是一场权利开放的进程，即通过体制秩序变革，开放所有制准入权、市场参与权和公共服务分享权，从而整体提升了国民富裕程度。但是，由于城乡两类主体的初始权利安排以及开放差异，改革过程非但未消解计划时期二元体制导致的城乡差距，反而加剧城乡发展不平衡和城乡收入差距扩大：

1.对农民在农村的权利开放未朝向更完整的方向。改革初期，农户家庭获得承包地的自主经营权和剩余索取权，成为农业经济活动效率释放和农民经营性收入增长的主因；集体土地被允许进入非农用地市场，乡镇企业为农民非农就业权利开放做出巨大贡献。然而，由于农村服务于城市的定位没有改变，对农民在农村的发展权利收窄。其一，土地权利进一步开放不足。农地承包权的继承、退出权能缺乏，经营权抵押与担保权缺乏法律保障；农地转为非农用地的权利被政府垄断，农民未能合理分享土地增值收益；集体建设用地未能实现与国有建设用地同地同权，限制土地资本化能力和农民财产性收入；宅基地不具有财产权，农民不能出租、收益与处置，不能对宅基地进行抵押与转让。其二，乡村经济活动权利收窄。在农村改革初期，允许农民从事多种经营。在高速工业化城市化下，为确保粮食安全，实行耕地保护，农业经济活动范围缩小，粮食和农业成为排他性农业经济活动，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，大多数乡村地区非农经济活动萎缩和产业单一，农民在农村的发展机会受阻。其三，农民基本社会权利开放滞后且水平低。农村养老保险制度虽于20世纪80年代中期开始探索，直到2003年后才开始真正启动，但水平很低，农村合作医疗在21世纪初才恢复发展，农村最低生活保障制度直到1997年才开始在部分有条件的省市施行。由于缺乏公共财政支持，农民享受的教育资源严重不足，教育负担过重，受教育权利开放不充分影响农民人力资本。

2.城市居民权利开放的红利随城市化进程加快不断增大。城市改革一旦起步，由于城市本身具有更大创造收入和财富的能力，城市权利开放给城市居民带来更大收入增长。国企权利下放与改革工资决定机制，塑造产权更加明晰的市场主体，微观经营效率提高为职工工资增长提供微观基础。放开非公经济的准入和经营范围，非公经济从无到有，发展为城市就业、税收与财富创造的主力，多种所有制共同发展在放活存量与引入增量过程中持续赋权，增大不同主体增值红利。金融与住房市场权利开放扩展了城镇居民投资渠道与财富积累，城市居民财产权利增大。城镇地区开放居民基本社会权利，城镇职工社会保险制度和基本社会保障制度确立，城镇基本社会权利覆盖范围不断扩展，转移性收入成为城镇居民重要的收入来源。

3.农民的城市权利开放严重滞后。20世纪80年代国家赋予异地务工经商以合法性、允许农民自理口粮到集镇落户、对农民自主建小城镇持默许态度，户籍制度改革长期将农民落户权限定在小城镇。城镇化高速发展期，农民工资收入增长受惠于城市经济活动准入权的开放，但一直缺乏农民市民化权利。一是农民城市就业权利不平等。农民在城市的工作准入仍存在制度障碍，以户口为基础的职业隔离使农民工聚集于低收入回报的岗位；为保证本地居民就业，一些城市制定了外来人口的行业、工种限制办法，以及企业使用本地工的硬性比例。二是农民在城市的财产积累权受限制。20世纪80年代末启动的住房市场化改革，使本地城镇职工以低价获得住房产权，农民则被排除在城市购房渠道外，更多将在城市的资本积累用于回村盖房。随着房价高企，城乡居民的财富积累出现分化，农民在城市的居住成本也大幅提高，财富存量的不平等引发财产收入流量的不平等。三是农民在城市的基本社会权利缺失。城市社会保障制度的目标参保人群多为城镇就业人员，至21世纪初农民工各项城镇社会保险参保率仍不足三成。非户籍农民工未能纳入城镇住房保障体系，缺失在城市的居住权利，更多居住在单位宿舍或租住在简陋的出租屋，农民工子女的城市教育权受限。

归结起来，城乡居民权利开放差异与收入差距的关系可在图1的分析框架中体现。

图1 城乡居民权利开放与收入差距分析框架

图2展示了改革开放以来中国城乡权利开放差异和城乡差距的整体变化。快速的工业化和城市化进程使城乡发展机会和能力差异显化，对农民农村和城市权利开放不足加剧城乡差距。分阶段看，中国权利开放改革发轫于农村，通过重构土地权利结构和提升种粮收益形成极大生产激励，带来农业产量超常规增长和农民增收。城市居民权利在传统体制下停滞不前，城乡差距在20世纪80年代中期缩小至最低点。此后，农民和城市居民的权利开放呈此消彼长趋势。城市改革通过对微观经营主体放权让利和开放准入，提升生产效率和劳动报酬；农民在农村的经济权利受价格政策和税费负担的影响开始收窄，但非农经济权利开放更多被限制在本乡本土，工资性收入成为城乡差距持续扩大的原因。20世纪90年代中期至21世纪前十年是中国城镇化的快速发展时期，也是城乡差距分化最为严重的时期。这既源于城市启动全方位改革，在提升劳动收益的同时，通过开放财产收益权和基本社会权利使城市居民非劳动收入大幅增长，而农村各项权利开放强度难以追赶城市水平。更重要的是，虽然农民向城市的流动加大并获得中小城镇进入权，但在就业选择权、工资收益权、社会保障权等城市权利分享上依然受阻，导致城市化进程中城乡差距呈扩大趋势。2010年以后，城市改革力度在各种复杂因素影响下开始减低，农民在农村的权利开放得到强化，参与城市权利的机会增加。农民权利开放强度高于城镇居民，城乡差距出现下降。在下文中，我们将详细阐述城乡权利开放与收入差距的演变进程，论证城乡两类主体间更加平等的权利开放是全体人民共同富裕的制度保障。

图2 改革开放以来城乡居民人均收入比变化

三、改革开放以来城乡权利开放与城乡收入差距演变

（一）1978—1984年

中国的权利开放改革有别于苏联的体制转轨，渐进性改革策略决定了权利开放从农村开启，体制和利益刚性重的城市放后，对农民的权利开放带来农民经营性收入的快速增长，城市地区因维持传统体制致使城市居民收入增长缓慢，城乡收入差距出现收敛。

1.农民的权利开放特征与绩效。计划时期整体性体制秩序导致国民经济效率低下，对农民的权利限制导致农村的低效和普遍贫困，人民公社制度下的集体经营将农民牢牢绑缚于土地，“工分制”分配方式缺乏对微观主体努力与报酬的计量能力，激励不足导致农业生产率停滞和产出下降。在“解放思想、实事求是”的时代思潮下，贫困地区自发的包产到户拉开农村权利重构序幕，经由中央改革领导人的默许、认可以及政策推动，以土地所有权和使用权“两权分离”为特征的家庭联产承包责任制获得制度确认，实现集体所有土地对农民土地使用权的制度性权利开放。农民在承诺完成“交够国家的，留足集体的”前提下，获得了“剩余是自己的”权利，新的权利结构强化了个体努力与生产报酬的关联，成为提升农民激励和农业效率的关键。改革同时提高农产品收购价格并减少统购任务，降低农用工业品出厂和销售价格；允许因地制宜的多种经营，减少不适宜的粮食种植并相应增加经济作物播种面积；鼓励和扶持农民经营家庭副业，开放农民农业种植收益权利。更进一步地，通过支持农村个体经济恢复发展，允许农村个体持证外出劳动经营、从事长途贩运、参与集市贸易等，放开农民市场准入权。不过，放松城乡经营并未向农民打开城门，反而对农村人口迁入城镇进行严格审批，大力清退企事业单位来自农村的计划外用工，加强城镇户口和粮食管理。

农村改革开放了计划体制下农民被剥夺的经济活动权利，产生了显著的经济绩效。第一，确立农户家庭经营为农业生产的基本单位，农民获得土地的自主经营权和剩余索取权，实现由生产者向生产经营者的转变。第二，从价格上提供农业生产的有效激励，实现农民生产收益权利。第三，农民可在保障交付任务以外自主选择种植品种和经营内容，扩展了农业自主经营权利范围。第四，农民获得退出土地生产、自主支配劳动力、从事个体经营的权利。虽然农民在城市的准入权利受限，但开放农村经济权利激发农民生产积极性并带来收入增长。一方面，农业生产领域呈现快速扩大趋势，农民在集体之外的人均家庭经营收入比重由27%增至80%。1984年农产品的收购价格比1978年提高54.7%，同期工业品零售价格仅增长7.8%，农民人均农业生产收入由1978年的113.2元增至1984年的250.4元。非农经营方面，农村集市贸易成交额在1980年达到211亿元，比1978年提高69%。农村个体工商业登记人数由1981年的122万人增至1984年的1012万人，农民人均非农业生产收入由1978年的9.4元增至1984年的64.7元。

2.城市居民的权利开放特征与绩效。在计划经济时期，城市既是实现国家工业化的主战场，也是传统体制的堡垒。企业和居民尽管享有传统体制的好处，自身也受到发展权利限制，国营企业作为城市公有制经济的主要实现形式，企业人权、财权、物权集中在国家手中，企业经营好坏与自身经济利益关联度低，经营效率下降。企业内部工资与等级制度僵化，城镇职工收入增长缓慢。与农村的权利开放相比，城市权利开放的难度要大得多。针对国家对企业管得过多过死问题，城市改革的初始制度设计试图通过放权让利调动企业和职工积极性。国务院在地方试点基础上，于1979年发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五份文件，赋予企业计划外自主权利，包括制定补充计划、产品购销、产品出口、职工录用等；实行利润留成，经营有盈利的企业可按比例留用部分利润，用于建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。为了落实财政目标以及为企业自负盈亏创造条件，相继推行了经济责任制和两步利改税。面对城市严重的就业问题，在城市地区恢复个体经营，明确个体经济是社会主义公有制经济的不可缺少的补充，对个体经济要积极予以支持，开始颁发个体工商户营业执照。出台《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，凡有城镇正式户口的待业青壮年，都可以申请从事个体经营，个体经营户可以请一至两个帮手，可以带两三个最多不超过五个学徒。

虽然城市居民的就业和经营剩余权利缺口打开，但旧体制刚性依旧，权利开放的深度不及农村地区，其发展绩效与农村形成对照。“扩大企业自主权”改革使企业获得部分生产自主权和工资分配权，国营企业职工工资由1978年的644元增至1984年的1034元，其中工资增加额的30.5%源自奖金和计件超额工资，20%来自津贴。然而，国企改革未触及产权约束问题，权利下放反而造成企业内部人控制，使改革陷入维护国家所有者权利与调动微观主体积极性的两难困境。由于缺少个体所有制发展的理论基础和制度环境，城镇个体经营权开放只是解部分就业困难者燃眉之急，城镇新增就业人员的安置去向仍以全民所有制和集体所有制单位为主。1985年，个体经营劳动者收入占城镇居民人均年收入比重仅为1.4%。

3.城乡权利开放差异与城乡收入差距。改革初始阶段，城乡权利开放差异主要体现在经济活动领域。家庭联产承包责任制重构农村经济活动的权利关系，农民获得农业生产的自主经营权、生产收益权、剩余所有权，个体经营权利限制也被解除。但是，改革并未深刻触及城乡关系的另一极，即城市居民的既得利益。虽然国营企业自主权利有所放开，但未解决产权不明晰的根本问题，城镇个体经营效果也较为有限。城乡权利开放差异的结果是，农村居民人均经营性收入由35.8元增至285.4元，年均实际增速达到36.7%，带动纯收入实现年均14.5%的增长，而城镇居民人均可支配收入增速为8.0%，城乡收入差距由1978年的2.60倍降至1984年的1.84倍（图3）。

图3 城乡居民收入增速及比值变动（1978--1984年）

（二）1985—1996年

农村改革的成效激励了中国的改革向城市迈进。1985年开始，经济体制改革重心转向城市。城市改革通过国企放权让利和调整工资决定机制，放松对私营和外资经济的市场准入限制，以开放准入拓宽居民就业选择，提升工资收益。农村改革继续突破计划体制限制，建立农产品市场体制，同时以乡村工业化和小城镇建设为剩余劳动力提供经济活动空间。然而，农民在城市的自由准入和就业选择权不足，尽管乡村权利进一步开放，随着城市居民权利开放改革的推进，城乡差距出现扩大。

1.农民的权利开放特征与绩效。农地的权利重构促进农业生产率提升，农产品产出大幅增长，国家进一步向农民开放从事农业的收益权和非农经济活动权利。一方面，由于以政府补贴维持的农产品“购销倒挂”制度在财政上难以维系，1985年起国家不再向农民下达农产品统购派购任务，改为合同定购和议价议购。农产品流通形成“双轨”定价，农民生产的农产品有部分拥有了市场参与权。另一方面，随着农村剩余劳动力显化，国家以乡村工业化拓展农民非农活动空间，在法律上允许农民利用集体土地创办乡镇企业，将乡镇企业经营范围由农副产品加工拓展至商饮服务、建筑业、采矿业等，实施信贷和税收优惠。农村工业化形成城镇化的推力，传统城乡格局出现松动，农民自主的小城镇建设开启，国家允许农民自理口粮到集镇落户。1980—1987年，中国的建制镇数量由2600个增加到10200多个，建制镇人口由0.58亿增加到2.43亿，1992年后小城镇户籍制度改革加速推进，1993年在全国范围内取消粮票和油票，进一步消除农村劳动力进入城镇的制度性障碍。

但是，农民经济活动权利开放加大的同时，也面临制度约束。其一，乡政村治体制取代政社合一的人民公社体制，农村基建、教育、卫生医疗等公共事业转向农民征缴税费，“财政包干制”下乡村基层政府获得财政收入的剩余控制权，引发乱收费、乱罚款和各种摊派的“三乱”现象，侵犯农民利益；其二，粮食定购政策在粮食生产过剩下降低农民种粮实际收益，农民从事粮食生产积极性受挫，带来80年代中后期粮食产量徘徊不前。其三，尽管开放农民乡村工业化和农民自主城市化权利，但是，农民从事非农经济活动权利仍被圈在本乡本土，城里人享有的城市权利继续对农民关闭。1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确，国企在职福利待遇和退休养老待遇不适用从农村招用的户、粮关系不变的劳动合同制工人。1988年《关于鼓励职工购买公有旧住房的意见》明确公房出售对象仅为“家住城镇、有正式城镇户口的职工”。

农业生产收益权被侵蚀，导致本阶段农民农业种植经营收入年均增速仅为4.0%，远低于上一阶段47.3%的年均增长；非法摊派和收费使农民的剩余索取权受到侵犯，人均经营税费现金支出在1996年达到94.5元，人均社会负担也达到46.1元。好在国家向农民开放集体土地从事非农活动的权利，促进农民非农就业和非农收入增长，1984—1996年，乡镇企业职工人数由3848万人增至1.35亿人，1992年以前乡镇企业报酬占农村居民企业劳动报酬的3/4以上；小城镇准入与就业权利松动促进农民劳动报酬收入加速增长，非乡镇企业报酬占其获得的企业报酬比重由1992年的21%增至1996年的58%，1985—1996年农民人均工资性收入年均增长6.5%。遗憾的是，农民城市权利开放并未脱离城乡二元户籍制度框架，获取城市经济权利的尝试更多体现在城门之外自发的工业化和城镇化活动，解决庞大的农村剩余劳动力问题仍主要依靠农村地区的“就地城镇化”模式。基于户籍制度的城乡福利权利分割不变，农民被排除在城市住房、医疗和养老等基本社会权利体系之外。农民仅靠在农村地区的非农经济活动促进收入增长的潜力有限。

2.城市居民的权利开放特征与绩效。随着改革从农村向城市推进，对城市居民的权利开放加大。第一，国有企业先是采取所有权与承包权两权分离的承包制改革，1992年后转向实行公司制改造，将国企的经济权利与责任从政府各类任务中剥离，通过股份制改造实现产权关系的多元化与明晰化，使企业成为真正能自主经营、自负盈亏的法人实体。第二，实行工资增长同国有企业经济绩效关联的“工效挂钩”制度，国家不再统一调整职工工资，对于国家机关和事业单位工作人员1985年和1993年两次开展工资制度改革，逐步消除工资制度中的平均主义因素，体现按劳分配原则。第三，以内部培育和外部嫁接促成新的经济成分发展壮大。私营经济和外资经济接踵而至，国家以顶层设计和宪法修订对私营经济的制度地位进行确认，以“三个有利于”准则打破非公经济发展的思想壁垒。出台吸引外商的法律法规，沿海地区开放加速对外贸易和吸引外资，促进“三资”企业扎根生长。第四，培育住房和金融市场形成城镇居民财产。80年代末启动住房改革转变住房实物分配制度，城镇职工通过低价购买公房获得住房财产所有权；开放证券交易市场，将资本市场引入社会主义市场经济体系。第五，回应“下岗潮”引发的社会问题，国家正式建立城镇社会保障制度。1986年出台《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，明确劳动合同制工人在职、待业和退休待遇，建立国企职工失业保险制度，通过经济适用房建设缓解住房困难问题。

城市权利开放改革，提升了城市居民的经济活动权利、财产权利和社会保障权利，带来他们收入的增长。国企改革增加了城镇职工工资收益权，1985—1996年，国有单位职工平均工资由1213元增至6280元，国有单位职工工资收入对家庭总收入的贡献维持在60%左右。国家增强非公经济的市场准入权利，使经济组织的所有制形式和结构由单一转向多元化，增大了城市居民就业选择权。住房和金融市场化改革使城镇居民拥有了住房财产所有权和金融市场参与权，公有住房财产转化为个人财产，调查的城镇居民户均金融资产也由1990年的不足0.8万元增至1996年的3万元。社会保障制度增强了城镇职工基本社会权利，城镇合同职工占比由1985年的3.3%增至1996年的51.1%，离退休金收入成为城镇居民转移性收入的一项重要来源，居民人均转移性收入年均增长11.2%。

3.城乡权利开放差异与城乡收入差距。与上一阶段相比，城市和农村权利开放出现巨大反差，在农村地区开放非农经济活动权利，尽管也带来农民非农收入增加，但是，与城市权利开放后城市给城市居民带来的增长机会和能力相比不可同日而语，仅给农民在农村地区开放非农经济活动权利而不开放城市权利的策略，在这一阶段就已埋下城乡收入差距势必拉开的种子。除了1994—1996年农产品提价和农民非农就业提速带来其经营性和工资性收入增长，城乡收入比出现下降，整个这一阶段城乡居民工资收入比维持在9倍左右，两者工资收入差距绝对值由500元增至3000元。城乡转移性收入比由2.25倍一度增至12倍以上，城镇居民转移性收入在1996年是660元，10年间增长10倍，而此时农村居民转移性收入仅为70元。1985—1994年，城镇居民人均可支配收入增速为6.2%，农民仅有2.4%，城乡收入比由1.84快速增至2.86（图4、图5）。

图4 城乡改革与居民权利开放（1985—1996年）

图5 城乡居民收入增速及比值变动（1985—1996年）

（三）1997—2002年

20世纪90年代中后期，中国加快向市场经济体制的转型。城市改革围绕所有制问题全面启动，有效释放各类微观主体的经济活动权利。国企改革以产权制度为突破口建构现代企业制度，非公经济发展权利得到制度确认和政策支持，城镇下岗职工通过劳动力市场实现再就业，并建立职工基本社会保障体系。相较而言，农业经济活动的制度约束未能进一步解除，流通体制改革未取得预期进展，农民靠增加农产品的产量已经难以保持净收益的增长，乡镇企业创造就业能力减弱，虽然农民向城市的流动加大，但分享城市权利依然受阻。城乡居民权利开放程度的加大，使城乡差距快速扩大。

1.农民的权利开放特征与绩效。进入20世纪90年代中后期，农业面临的宏观经济形势发生变化。1996年后中国粮食产量首次突破5亿吨并连续4年丰收，粮食供求关系进入“总量大体平衡，丰年有余”阶段，农村改革转向放活流通体制和农民减负增收。其一，应对粮食库存居高不下、国有粮企亏损严重、粮食价格回落等问题，出台按保护价敞开收购农民余粮、国有粮企业顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食收储企业自身的改革。政策初衷是扭转粮企亏损、保护农民利益，但实际执行过程国企很难完全依保护价敞开收购。农民将余粮以低价卖给私营粮贩，从而拉低市场价格，造成收益损失和激励不足。其二，推进农民减负。90年代末，农民负担不仅源于农业税、农业特产税等四项税种，还包括乡镇向农民收取的“五统筹”和村里的“三提留”。一些地方和部门不顾国家三令五申，存在摊派、集资、罚款等乱收费行为。2000年起农村税费改革在安徽启动，随后扩展至江苏等20余个省份，取消面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消屠宰税，调整农业税税率等。其三，土地管理制度发生重大转变。1998年修订《土地管理法》，农地转为建设用地，必须实行征地；建设需要用地，必须使用国有土地。一方面，农地合法进入集体建设用地市场的通道越来越窄，地方政府工业发展重点转向园区招商引资。乡镇企业发展环境变化，吸纳就业能力减弱，农民在乡村经济活动空间被挤压。

以上因素导致农民在农村的各项权利被侵蚀。粮食市场波动降低农业生产收益权，挫伤农民积极性，1997—2002年，全国粮食产量由4.94亿吨降至4.57亿吨，农民人均农业种植经营纯收入由943元降至808元。农村非农就业权弱化，农业就业人员不降反增，由3.48亿增至3.69亿人。农民剩余索取权被基层组织侵占，2000年乡村人口人均税费负担达到146.4元。强制低价的土地征收制度、地方政府独家垄断土地市场制度剥夺农民的土地财产权。1997—2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占用农民耕地达304万亩，而农村居民人均财产性收入在2002年仅为50元。

农村经济困境和沿海工业化进程加快成为劳动力向城镇转移的推力与拉力，外出就业农民工数量从90年代初的6000万人左右发展到21世纪初的1亿人左右。尽管户籍制度改革已允许符合条件的农村人口办理小城镇常住户口，但农民落脚城市依旧存在公共政策缺失和制度性歧视。一是户籍制度改革的基本导向仍是放开小城镇，大城市严格限制外来人口进入。二是城市住房市场化改革仅针对城镇居民，农民被排斥于购房渠道以外。三是城市社会保障未对非户籍人口开放，农民工参加城镇职工基本医疗、养老、失业保险比率很低，且无法享受城市保障性住房。四是农民工在城市需要承担额外成本，包括办理暂住证、劳动就业证的费用，打工子女上学还需缴纳高额的赞助费和借读费，人为提高了农民在城市长期生活的门槛。因此，虽然农民获得小城镇进入权，但缺失平等的城市就业权利和基本社会权利。农民的跨地区流动并非向融入城市的市民化方向发展，而是形成数量庞大的两栖人口或所谓“候鸟式迁移”。

2.城市居民的权利开放与绩效。所有制改革推动各类经济组织的权利开放。国企改革进入建设现代企业制度阶段。国家通过“抓大放小”集中精力抓好大中型国有骨干企业，以不同产权实现形式放活中小企业。非公有制经济成为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”，“多种所有制共同发展”作为中国一项基本经济制度被首次提出并形成宪法表达，非公经济的发展地位取得制度突破。构建以按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配格局，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，市场竞争成为决定工资水平和激励劳动者的主要机制。城镇住房改革朝向市场化迈进。住房实物分配全面改为货币分配，职工购房可享受公积金、贷款以及地方补贴等支持。相继启动城镇职工养老保险和基本医疗保险，基本养老保险覆盖范围在1999年扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业的职工，在2002年扩大到城镇灵活就业人员，城市居民最低生活保障进入法治化轨道。应对职工下岗问题，形成“确保国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，确保离退休人员的基本生活并保证按时足额发放基本养老金”的“两个确保”，提高下岗职工基本生活费、失业保险金水平。

城市微观经济组织的权利开放使国企股权结构实现多元化，经济活力增强。1998—2003年，国有企业利润总额由213.7亿元增至3202亿元，带动国企职工平均工资年均实际增速达11.4%；非公有制经济准入权扩展，2002年底城镇非公有制经济吸纳的就业人员达1.45亿人，占城镇全部就业人员的比例近60%，80%的再就业城镇职工通过非公有制经济实现。职工劳动收益权在竞争性劳动力市场中获得提升，教育对城镇居民工资回报率的贡献显著增强。市场化改革提升城镇居民住房财产所有权，全国抽样调查数据显示，城镇居民人均财产净值由1995年的1.40万元增至2002年的4.61万元，其中房产价值由0.6万元增至2.97万元。城镇下岗职工获得再就业和养老保障权利。2003年，全国基本养老保险参保人数达1.55亿人，企业参保退休人员月平均基本养老金为621元。

3.城乡权利开放差异与城乡收入差距。城乡居民权利开放的收入效应伴随城市化进程加快持续分化，农民城市权利分享不足拉大城乡收入差距。第一，农业经营与收益权利开放回收，城市非公经济准入与发展权利开放加大，城镇居民经营性收入增速首次超过农村居民。第二，农民城市就业和工资收益权受限，城乡居民工资收入比维持在6倍以上，绝对差距增至5000元。第三，农民土地财产权利受侵犯，城市居民财产权开放加大，城乡居民财富不平等加大。第四，城市基本社会权利与农民无缘，城乡居民转移性收入比快速扩大，2002年城镇居民人均转移净收入已超过2000元，同期农村居民的转移净收入仍不足100元。权利开放差异导致这一时期城镇居民收入年均实际增长率为8.6%，而农村居民仅为3.9%，城乡收入差距也由1997年的2.47增至2002年的3.11（图6、图7）。

图6 城乡居民收入结构变动（1997—2002年）

图7 城乡居民收入增速及比值变动（1997—2002年）

（四）2003—2009年

十六大以来国家实施“统筹城乡发展”改变城乡关系不利局面，国家与农民的关系由“取”到“予”转变。政府加大对农业农村的直接投入，改革农村财税体制、建立直接补贴制度、放开粮食市场等手段提高农民种粮积极性，建立农村合作医疗、养老保险和最低生活保障制度赋予农民社会保障权利。城市改革继续放活微观经营主体权利，并以住房市场化和金融市场开放强化财产取得和收益权利，同时提升社会保障水平。农民工进城就业政策发生转变，中小城镇放宽农民工落户条件。然而，农民各项市民化权利仍存在制度分割，农民收入增速继续落后于城镇居民，城乡差距未能扭转。

1.农民的权利开放特征与绩效。2003年开始，中国农业政策出现重大转折，依靠农业农村积累支持的工业化和城市化模式出现根本扭转，进入“工业反哺农业、城市支持乡村”新阶段。2004年中央一号文件明确“多予、少取、放活”，从财政与政策支持、减轻农民负担、放活经营机制与就业限制等方面促进农民增收。第一，改革粮食流通体制，建立直接补贴制度。2004年起全面放开粮食购销市场，打破各种形式的粮食区域性封锁，逐步建立粮食直补、良种补贴等“四项补贴”制度。第二，加强农村基础设施与服务供给。扩大农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路等“六小”工程投资规模，改革信用社产权制度和管理体制，放宽农村地区银行业金融机构准入，提高金融三农服务水平。第三，改革农业税费制度。2003年农业税改革在全国范围内铺开，2006年全面取消农业税制度。第四，土地承包经营制度法治化。2002年《农村土地承包法》从法律层面赋予承包户依法享有承包地使用、收益和承包经营权流转的权利，规定土地流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留扣缴；2004年首次在宪法层面明确土地征收和征用过程须给予补偿，2007年《物权法》确立了土地承包经营权的物权属性。第四，赋予农民社会保障权利，2003年起逐步建立新型农村合作医疗制度，2007年在全国农村施行最低生活保障制度。出台免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费的“两免一补”政策，免除全国农村义务教育阶段学生学杂费。

“多予少取放活”的制度安排使农民在农村的权利得到保障。一是保障农业生产收益权。通过实行农业直接补贴和最低收购价政策，调动农民种粮积极性。2003—2009年中国粮食产量连续六年增产，四项补贴资金由2004年的145亿元增至2009年的1275亿元。二是增强农业生产服务享益权。2002—2007年，国家用于农村基础设施的投资超过3000亿元。2007年中国涉农银行业金融机构的涉农贷款余额达到5.1万亿元，占全部金融机构贷款总额的18.6%。三是保障农民生产剩余索取权。农民不必再向政府缴纳除正规税收之外的任何费用，取消农村“四税”和整治乱收费行为使农民实际减负总额在1600亿元左右。四是农民承包经营权得到法律保障。对农民土地权利的界定和法律保护带来土地流转的提升。农民经营性收入扭转上一阶段停滞的局面，实现年均5.1%的增长，财产性收入年均实际增速达到13%。农民在农村享有了基本社会保障权利，2009年新农合参与人数已到达8.15亿人，且筹资额不断提升；4472万多农村人口纳入了低保，平均每人可领取816元，农民转移性收入年均增长22.5%。

2003年以来，农民工进城就业政策优化，国家颁布多份重要文件，要求对农民工“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。针对进城与就业问题，要求适当放宽农民工落户条件，取消农民进城务工就业不合理限制，包括企业使用农民工的行政审批限制、农民工职业选择的工种限制等。针对劳动收益保障问题，加强对农民工工资拖欠的监察力度，基本形成对农民工就业保护的法律框架。重视农民工的就业培训和子女教育问题，实施“阳光工程”“雨露计划”等农民工职业教育计划，提出“以流入地政府为主，负责农民工子女义务教育；以全日制中小学为主，接受农民工子女入学”的“两为主”原则。农民工进城与就业权利获得更大程度开放，农民工资性收入年均增速达到10.7%。然而，农民工仍处于边缘化地位，农民的市民化权利不足和缺失问题凸显。其一，劳动收益权受损。外出农民工月收入在2010年仅为城镇职工的54.6%，劳动时间平均每月比国家规定多84小时。其二，居住权利不足。2009年农民在单位宿舍、工地工棚、生产经营场所居住的比例分别为33.9%、10.3%和7.6%；42.1%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，他们每月人均居住支出达245元。其三，社会保障权利欠缺。2009年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，近六成农民工没有签订劳动合同。

2.城市居民的权利开放特征与绩效。2002年，党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，城市改革围绕两个“毫不动摇”继续推进。国企现代产权制度改革走向深入，2003年成立国资委，优化国有资本所有权的约束方式，改善多部门管理和产权不清情况。为非公经济营造平等的市场制度环境和法律保障，放宽市场准入，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面给予同等待遇。2005年颁布非公有制经济发展的36条具体措施，从市场准入、财税金融支持、社会服务、权益保障等方面进行鼓励支持和引导。2004年颁布《最低工资规定》，确定月最低工作标准办法，最低工资标准每两年至少调整一次；为下岗再就业人员发放《再就业优惠证》，并提供相应政策扶持。

土地、住房和金融市场开放为城镇居民财富积累和增值提供通路。2003年国家确立房地产为国民经济支柱产业，提出逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，2004年将土地交易从协议出让全面转向招拍挂出让，城市房价进入快速上升通道，获得住房产权的城镇家庭财富增值。金融管制逐渐放松，允许外资金融机构进入中国经营，中小板、新三板等陆续成立，居民获得更多资产配置空间。公司制改革和股份制发展使居民持有股份和股息红利增加。城镇居民养老医疗、住房保障等制度得到强化。2003—2009年，国家连续6年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%，将医疗保障权利赋予非从业的城镇居民；重视廉租房建设，对低收入家庭发放租赁补贴。

所有制改革和市场机制完善深化了城市居民权利开放。通过重塑国企所有权主体，赋予企业更多的法人财产权和经营自主权，国企效率提升带动职工工资增长；非公有制经济获得更加平等的市场准入与发展权利，城镇国有企业就业占比降至20%左右。短短6年时间，城镇居民人均工资性收入翻了一番，城镇居民人均经营性收入年均增速达50%。城镇居民财产收益权利在资产增值过程中放大，金融市场参与权、资产配置权、住房财产收益权等逐渐显化。房产占家庭财产比重在2007年达到66%，房屋出租收入在这一时期占财产性收入比重超过40%，城镇居民财产性收入年均增速达18%。在基本社会权利方面，城市居民养老医疗等权利得到加强，困难家庭的城市居住权也有更多制度保障，城镇居民人均转移性收入年均增长10.6%。

3.城乡权利开放差异与城乡差距。本阶段的制度供给矫正了城乡公共产品和服务的供给差异，农民在农村的权利保障使其人均经营性收入和转移性收入结束上一阶段徘徊局面，分别实现2.5%和16.8%的年均增长。农民人均纯收入实际增速达8.3%，达到80年代中期以来最快的时期。然而，农民城市权利分享仍不充分，一是城乡居民工资收益权不平等，城乡工资收入差距绝对值扩大近1倍，2009年已超过1万元；二是城市住房和金融市场的参与权利基本与农村居民无缘，以地生财的城市化进程中土地收益分配落入城市部门，农民财产性收入不足城镇居民财产收入的四成；三是农民在城市的基本社会权利开放水平低，城镇居民转移收入达到农民的10倍以上，转移收入差距扩大至4000元。因此，农民收入尽管有所增长，但与城镇居民9.6%的收入增速相比仍然较低，城乡收入比在2009年达到3.33的高位（图8、图9）。

图8 城乡居民收入结构变动（2003—2009年）

图9 城乡居民收入增速及比值变动（2003—2009年）

（五）2010年至今

党的十八大以来，中国政府坚持把解决好“三农”问题摆在全党工作的重中之重，公共财政加大农村基础设施和公共服务，基本养老保险和医疗保险制度水平提高。农村土地产权制度、承包经营制度、集体经营性建设用地入市制度、集体资产产权制度等一系列改革赋予农民更大财产权利，新型城镇化战略和农民工市民化举措矫正农民城市权利开放不足局面。城市改革虽在更大范围内放松市场管制、扩展社会保障范围，但经济活动面临要素市场不完善、产权保护不充分等深层次问题。农民权利开放强度高于城镇居民，城乡差距呈收敛趋势。需要关注的是，农民城市权利开放仍存在不平等问题，成为进一步缩小城乡差距的挑战。

1.农民的权利开放特征与绩效。伴随农业供给侧结构性改革、脱贫攻坚战、乡村振兴战略等相继实施，农民在农村享有的公共服务权利加大。生产服务方面，一是加大农村基础设施建设，包括农村公路、供水、电网等传统基础设施建设，以及乡村网络设施等信息基础设施。二是提升金融服务“三农”能力。加大普惠金融，提升农业保险覆盖范围，以扶贫小额信贷助力精准扶贫。三是改善农村人居环境，开展农村人居环境整治。社会服务方面，新农保制度在2014年整合为城乡居民基本养老保险制度，国家为贫困人口代缴保费、对贫困老人按规定发放养老金。新农合制度在2016年整合为城乡居民基本医疗保险制度，国家同时扩大大病保险和医保药品的保险范围，使农民的医保权利大幅提升。农村教育方面，2015年提出“建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”，农村学前教育、高中教育和职业教育得到更多政策支持，免费师范生政策、特岗教师计划使大量优秀教师前往中西部地区任教。

深化土地制度改革以保障农民土地权利。第一，支持新型经营主体发展。在承包地确权的基础上，农地“三权分置”改革在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转，促进实现多种形式适度规模经营和新型农业经营体系建设，农业支持保护补贴向新型经营主体倾斜。第二，扩展农地经营权资本化途径、加强农地转用收益保障。农地“三权分置”改革赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转等权利，保障承包经营权转让形成的土地租金收益。允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营，进而获得股息和红利收益。开启承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，将抵押担保权注入土地承包经营权权能。明晰土地征收转用增值收益分配方法，完善征地补偿标准和保障机制。推动建立城乡统一的集体建设用地市场。开展“三块地”改革试点，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易。2019年新《土地管理法》破除集体经营性建设用地入市的法律障碍，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。审慎推进宅基地制度改革。开启宅基地有偿使用、有偿退出等机制探索，提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革思路，强化宅基地财产权能。开展农村集体资产产权制度改革，明确农民对集体资产股份享有的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能，以清产核算、成员身份确认、开展农民股份合作等方式开展集体资产产权制度改革。

2010年以来，新型城镇战略和农民工市民化进程同步开启。一是放开城市落户门槛，2016年出台针对1亿非户籍人口的城市落户方案，全面放开农村学生升学和参军人口、在城镇就业居住5年以上等重点群体落户限制，取消大中城市采取以购买房屋等方式设置的落户限制。2021年全面取消城区常住人口300万以下城市落实落户限制。二是完善农民工的城市社会保障制度，2014年取消了农业和非农户口的性质区分，以居住证为载体提供平等的基本社会公共服务。2016年起将进城落户农民纳入城镇住房保障体系、城镇基本医疗保险政策和城镇养老保险，2021年开启针对新市民和青年人的保障性租赁住房建设。三是解决农民工子女在城市的教育问题，包括赋予随迁子女逐步享有当地参加中考和高考的资格，为进城落户居民子女转学升学提供便利。

农民权利在新时代得到进一步开放。一是公共产品与服务供给改善农业生产条件，提升农业经营绩效。二是农村新产业新业态涌现。乡村旅游和休闲农业在国内旅游业中的比例从2010年的不到20%增加到2015年的55%，2016年全国休闲农业和乡村旅游营业收入超过5700亿元，带动672万户农民受益，2021年开展休闲农业和乡村旅游接待的村落达5万个。三是土地制度改革放活土地经营权，形成多元化经营主体格局。2021年流转承包地规模已超过5.55亿亩，是2010年的2.98倍。全国家庭农场和农民合作社超过500万家，各类农业产业化组织辐射带动1.27亿农户。四是农民基本社会保障权利提升。农村最低生活保障标准在2020年达到每人每年5336元，比2007年农村社保建立时提高5倍以上。2017年养老保险代缴政策实施以来，国家共为1.19亿困难人员代缴城乡居民基本养老保险费129亿元。农村居民转移净收入由453元增至3661元，其占农村居民收入比重由7.7%增至21.4%。

改革提高了农民财产收益权。农民征地补偿收入占其财产收入的比重快速增长，集体经营性建设用地和宅基地制度试点地区农民财产收入也获得较大提升。改革还开放了集体资产收益分配权，2019年4月，全国已经有超过15万个村完成了经营性资产股份合作制改革，累计向农民股金分红3251亿元。

农民的城市权利得到主张。通过广泛开放农民的城市准入权利、增强工资收益保障，本阶段外出农民工月工资收入年均增长10.4%，2021年月收入首次突破5000元。国家加强对农民工家庭的社会服务供给，2017年底农民工参加城镇职工养老、医疗、工伤、失业保险的人数比2012年底分别增长36.5%、24.6%、9.3%和81.2%，2020年6月底全国已有6375万农民工参加企业职工养老保险。农民工子女受教育权提升，2020年全国进城务工人员随迁子女在迁入地公办学校就读的比例达85.8%。

2.城市居民的权利开放特征与绩效。城市改革推动所有制结构的多元发展和公平竞争，持续改善非公经济的市场与政策环境。形成各类所有制主体“公开公平公正参与市场竞争”“依法平等使用生产要素”“同等受到法律保护”的“三公一平一同”制度。党的十八届三中全会将“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确定为基本经济制度，第一次把非公有制经济与公有制经济放在同等重要的地位并列表述。2010年颁布的“新非公36条”拓宽民间投资领域，2012年《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》、2017年《中小企业促进法》等法律和政策文件给予中小企业财税金融等方面扶持。国有企业形成分类改革、现代企业制度、国有资产管理制度、混合所有制经济等构成的“1+N”政策体系。

这一时期，国家更加关注城镇地区中低收入群体的社会保障。提出“让全体人民都住有所居”的理念，逐渐形成以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。覆盖全体城镇非从业居民的基本医疗保险试点于2010年在全国铺开，开启城镇居民社会养老保险试点，逐步解决无养老保障居民的生活问题。十八大以来在统筹职工医疗保险制度与生育保险制度、构建养老服务体系、提升社会保障待遇水平等方面的制度设计持续优化。

随着中国经济进入新常态，城镇居民的权利开放趋稳。非公经济准入权和就业权持续提升，城镇非公有制经济就业人员占比从1978年的0.2%提高到2018年的83.6%，城镇私营单位就业人员年工资额由2010年的20759元增至2020年的57727元，城镇人均经营性收入由1714元增至5382元。通过完善现代企业制度，提升经营效率，国企自主经营权和职工工资收益权进一步开放。2012—2021年，全国国资系统监管企业资产总额年均增长15.4%，企业累计实现增加值111.4万亿元，年均增长9%，国有职工人均工资由2010年的38359元增长至2020年的108132元。国家不断完善收入再分配调节机制，城镇居民基本社会权利覆盖面继续扩展。2020年，部分省份城镇人均养老金或离退休金收入达到10000元左右，城镇人均转移性收入由5000元增至8500元。

尽管城市改革在放活所有制、开放市场准入、拓展社会保障范围等领域继续前进，但全面深化改革依然面临复杂的制度障碍，引发体制成本上升并影响收入增长节奏。例如，要素市场不健全、市场分割情况依然存在，包括城市土地计划管理制度僵硬，住宅用地指标供应缺乏弹性，由此导致的城市地价房价螺旋攀升严重影响本地居民居住权利和消费潜力释放；技能型和高级劳动力流动被行政关系严重分割，“体制外”人员进入党政机关、国有企事业单位的渠道仍然不畅，限制了居民就业选择权利。产权保护存在规则不完善、对不同主体保护力度不统一等问题，部分地区利用行政权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等行为时有发生，造成创业者预期不稳，非公经济平等发展权利遭到挑战，加快建设全国统一大市场任重道远。

3.城乡权利开放差异与城乡收入差距。过去十多年的城乡关系变革中，中国对“三农”领域的支持和权利开放达到前所未有的高度，权利开放模糊了城市和农村的边界，朝着非人际化的方向发展，城乡权利开放差距缩小。农民的城市就业和工资收益权获得更大保障，2015年以来农民工资性收入超越经营性收入，成为主要收入来源，城乡工资收入比已由5.6倍降至3.6倍。农民在农村和城市的社会保障制度逐渐完善，基本社会权利开放使城乡转移收入比由11.2倍降至2.2倍。中国城乡居民收入比在经历二十五年左右的持续扩大后开始呈收敛趋势，由2010年的3.23降至2021年的2.50。

然而，农民城市的权利开放仍存在结构性缺陷和质量差异。一是农民在住房和资本市场上依旧无法享有城镇居民的财产收益权利。根据浙江省的统计数据，城镇居民2018—2020年的人均股息红利收入都在1000元以上，而农村居民的上述收入仅为200元左右，城乡居民人均出租房屋收入差距则在2000元左右。CHIP调查数据则显示，2018年城镇居民人均财产净值为32万元，而农村居民仅为8.1万元。近年来，城乡居民财产净收入比一直维持在10以上。二是城乡居民基本社会权利仍不平等。2018年国家统计局农民工监测调查报告显示，进城农民工仅有2.9%享受保障性住房，其中1.3%为租赁公租房。2020年城镇职工人均基本养老保险支出约为城乡养老保险支出的19倍，职工人均基本医疗保险支出也为城乡人均基本医疗保险支出的4.7倍。因此，城乡居民权利开放差异仍在，继续推动城乡居民平等的权利开放将成为缩小城乡收入差距的关键（图10、图11）。

图10 城乡居民收入结构变动（2010年至今）

图11 城乡居民收入增速及比值变动（2010年至今）

四、权利进一步开放促进实现农民共同富裕

中国的改革是由权利限制秩序向权利开放秩序的转型过程，权利开放的结构变动引发居民收入增长的节奏变化。经济活动权利开放体现为明晰产权、开放准入和市场竞争，由此产生的生产激励提升了经济绩效和劳动收益。财产权利开放体现为开放资产取得通路、保障产权归属稳定、建立财产转让制度，从而实现财产所有者的财富积累和价值实现。基本社会权利开放体现为扩展社会保障和公共服务供给，更多群体得以共享经济发展收益，并培养出自主生存发展能力。已有经验教训是，增加城乡居民收入的关键是不断开放他们的权利，权利开放优先序和强度在城乡群体中出现分化。城市改革推动的权利开放强度高于农村地区，农民分享城市权利面临诸多制度约束，城乡居民权利开放差异导致城乡差距逐渐拉大。

改革开放四十多年来的一个基本事实是，农民的收入增长越来越多来自非农收入，且主要源自他们在城市创造的收入，城市提供了农民经济机会和收入财富增长的空间。虽然城门逐渐向农民打开，农民工定位由“盲流”转向“产业工人的重要组成部分”，但对农民城市权利的赋予长期停留于进城就业生活的一些基本保障。农民在城市缺失财富积累权利，劳动收益和社会保障权利也较城市居民存在诸多不平等。随着农业在GDP的比重持续下降，农民若继续留在农业和农村，城乡之间的收入和财富差距只会继续拉大。中国未来的城市化进程是农民市民化，解决农民和城市居民的收入差距，需要推动农民更多参与城市的经济活动和收益共享过程。通过开放权利缩小城乡差距推动共同富裕。

一方面，加大力度开放农民城市权利，推动农民市民化进程。第一，继续开放农民在城市的经济活动权利。一是落实城乡劳动者平等就业制度。当前农民工就业仍存在不合理的限制与歧视，譬如，对大龄农民工进行“一刀切”式清退、存在同工不同酬问题等。应深化劳动者平等参与市场竞争的就业机制，依法受理涉及就业歧视的相关起诉，拓展农民工就业选择权。二是加强对农民工职业培训。限制农民工向高收入行业流动的主要因素是自身人力资本不足。必须持续大规模开展职业教育和农民工就业培训工作，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、网约配送等用工矛盾突出行业和新业态。第二，赋予农民在城市的财产积累权利。扭转农民和市民财富积累机制差异，通过将农民工纳入住房公积金制度范围，一次性给予购房补贴、契税补贴、装修补贴等优惠政策缓解农民购房压力，推动农民财富积累并获得财产性收入。第三，加强农民在城市的基本社会权利保障。一是深化户籍制度改革开放农民落户权。改变仅依照积分办法等标准的落户政策，除超大城市外，进一步放宽在本地稳定就业生活、具有落户意愿的农业转移人口便捷落户，试行以经常居住地登记户口制度。二是提升农业转移人口社会保障权利。建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，加强农业转移人口市民化的财政转移支付，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平。三是赋予农民更高的城市居住权利。城市政策性住房对农民供给存在制度限制，继续推动城市保障性住房改革，通过加强保障性租赁住房建设实现农民在城市的“住有所居”。

另一方面，进一步开放乡村权利，促进乡村振兴与城乡融合。根据第七次全国人口普查数据，当前居住在乡村的人口有5亿，即使中国基本实现城镇化，仍将有4亿人口生活在乡村，忽视农民在农村的权利将无法真正实现共同富裕。第一，开放农民在农村的经济活动权利。一是巩固农业生产收益权。落实好稻谷小麦最低收购价，玉米大豆生产者补贴政策，提高农资补贴发放标准。增强农机作业、代耕代种、病虫统防统治、肥料统配统施等农业生产性服务供给。二是保障新型经营主体发展权利。深入推进农地“三权分置”改革，保障农户承包权和经营者土地经营权，稳定经营者预期，推动农业现代化发展。三是开放乡村产业用地权利。实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，以集体建设用地使用权入股、联营等多种交易方式，培育农产品加工、冷链、物流仓储、乡村旅游等新业态。第二，赋予农民更加充分的财产权利。一是改革征地制度，在国家、集体和个人间合理分配土地极差收益，提高农民土地增值收益分享比例。二是扩大农村集体经营性建设用地使用权抵押融资，建立集体建设用地入市配套制度。三是构建宅基地有偿使用与退出制度，赋予农民充分的宅基地转让权，显化农民财产性收入。四是深化集体产权制度改革，加快完成农村集体资产的清产核资，推进经营性资产的股份合作制改革。完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出以及担保、继承权，推动“资源变资产，资金变股金，农民变股东”。第三，进一步推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。提高城乡基本养老保险和医疗保险水平，完善被征地农民参加基本养老保险政策。多渠道增加农村普惠性学前教育供给，改善乡镇寄宿制学校办学条件，继续实施农村义务教育阶段教师特岗计划。第四，开放城市居民在农村的权利。中国现已经进入城乡融合阶段，人口和经济活动由单向集聚于城市转向城乡双向流动。农业和农村现代化建设为企业家提供更加广阔的发展空间，城里人对乡村文明与休闲生活的需求上升。乡村权利开放应顺应城乡融合发展趋势，引导城市人才入乡发展、建立人才服务乡村制度，为入乡就业创业人员提供落户、社保、金融政策支持。继续加强农村人居环境整治和美丽宜居村庄建设，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业，加大乡村文化遗产和重要农业文化遗产保护力度，进一步丰富乡村经济形态。

作者：刘守英，中国人民大学经济学院党委书记、院长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员，教授；李昊泽，中国人民大学经济学院博士研究生

本文转载自《学术月刊》2023年第8期。文章经授权发布，如需转载，请统一注明出处及作者